关于上海基层司法行政机构引入标准化建设的思考

摘 要 随着社会的不断进步，政府职能的逐步转变，司法行政工作迎来了极为重要的战略机遇期。上海市各级司法行政机构在建设与发展的过程中取得阶段性的成果，但同时诸多问题也浮出水面，在一定程度上制约其发展。标准化作为人类在长期的生产实践中逐步探索并创立的一门学科，将其作为一种提高工作效能的管理手段，从而获得司法行政工作领域内的最佳秩序和社会效应越来越受到重视。因此，本文认为将标准化理念引入司法行政機构的建设具有极其重要的现实意义。

关键词 基层 司法 行政机构 标准化 建设

作者简介：徐鑫，上海市质量和标准化研究院。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.279

《2015年上海市标准化工作要点》中，将“司法行政领域标准化”列为重要任务，并明确提出“加大司法鉴定、法律援助等国家标准化试点项目推进力度”、“加快基层司法行政机构运行管理和服务等地方标准制定补发”、“推动公证服务、监狱管理、社区矫正等司法行政各领域标准化建设”等具体要求。因此，以标准化提升司法行政工作能级、推动基层司法行政机构建设，已是大势所趋，更是推动司法行政工作发展的新契机。

一、标准化建设的基本原则

《关于创建规范化司法所工作的意见》（司发通[2004]27号）规定：司法所是司法行政系统的基层单位，是基层政法组织的重要组成部分，担负着落实司法行政各项业务工作，向广大群众提供法律服务、法律保障和法制宣传等重要职能。因此，基层司法行政机构具有及其鲜明的基础性、社会性、群众性。服务和保障已成为基层司法行政工作中的重要职能。

（一）基础性

不仅是体现在基层司法机构在整个司法行政系统中的基础性地位，更体现在司法行政工作满足的是公众最基本、最迫切和最必须的法律需求，所涉及的范围和程度是公众最基本的权利范畴，为公众创造最基础的条件。

（二）系统性

“获得最佳秩序”是司法行政标准化工作的重要内涵之一，这就要求司法行政标准化工作必须通过整体考虑、系统设计的路径才能够发挥标准之间相互协同、促进的集合效应。

（三）统一性

主要体现在消除由于各地区基层司法所差异性、多样性引起的不必要的混乱，为基层司法行政机构的运行和工作建立共同遵守的秩序。

二、标准化建设的现实意义

随着标准化理念在国内外社会管理与公共服务中得到持续的强化，建设服务型政府的趋势越发明显，将标准化作为一种提高行政效能的管理手段引入司法行政机构势在必行。

（一）建立长效机制，提高内部管理和服务质量

标准为机构的管理提供目标和依据，标准化是实现内部科学管理、提升服务效能的重要技术支撑。标准化建设从系统的角度，对机构内部管理和对外服务质量形成全过程管控，并要求制定一系列体系文件，对管理规范和工作流程进行审视和检查，及时优化薄弱环节，明确各级责任，加强部门之间的无缝衔接，提升管理水平。通过规范服务流程，把控服务质量提升服务水平和服务效率。从根本上减少人为因素对基层司法行政工作的干扰。

（二）服务人民群众，建设服务型政府有效途径

标准化建设就是通过标准化的科学管理手段规范服务提供、服务管理和服务内部保障行为，避免司法行政工作中存在的不作为、慢作为和乱作为的现象，从系统的角度完善和优化服务职能的履行，提高办事效率，缩短办事时间，提升公众的满意指数，使司法行政机构转变成一个不断满足公众需求、持续改进的服务型机构。

（三）开展管理评审，增强风险防控应变能力

司法行政工作与社会风险防控紧密相关。标准是衡量绩效的基础，是对履职情况进行评价和比较的客观尺度。通过标准化建设，可以为各级司法行政工作提供出一个定量的、可操作的评价依据，使工作规范化、精细化。标准化建设要求定期开展管理评审，及时发现管理体系和行政工作中存在的不足，改进完善，同时可以及时调整因社会环境的变化、上级组织及政府部门的变更、法律法规的更新等情况，广泛收集公众的意见建议，使之适应工作变化的要求。

三、上海基层司法行政机构标准化探索

早在2010年，上海市司法局就开展了标准化活动的相关探索，自发的形成了标志标识统一、工作要求一致、业务流程规范等程序和制度，先后开展了司法行政审批、法医临床司法鉴定、公证服务和民事法律援助等标准化试点建设项目，初步形成以标准化为技术支撑可复制、可推广的司法行政模式。

（一）存在问题

经过多年的努力，上海市提升司法行政能级取得了阶段性成果，但在复制、推广的路径中依然存在着若干问题，主要聚焦在：

1.标准化意识缺乏

司法行政标准化工作的开展得力于自上而下的推动，未达到全员参与，基层工作人员对标准化工作在资源优化配置尤其是依法治国、司法行政改革和转变政府职能的作用和重要性缺乏足够的重视。

2.标准化体系不健全

司法行政标准化工作仅是根据业务需要自发的制定“标准”并加以实施，缺少系统、全局的规划指导，缺乏理论性、结构性和系统性的标准体系构建，不能完全承载司法行政系统职能拓展、转型升级的需求。

3.标准数量不足

司法行政相关标准多停留在行为规范和制度建设层面，缺乏数据收集、项目管理、指标考核、持续改进、业务质量评定规则等内容，其数量和质量不足以支撑司法行政工作的发展需要。

4.标准化人才队伍匮乏

标准化工作需要有专兼职的工作人员并取得相关标准化工作资质，但目前基层司法行政机构存在人手不足、流动性强、资质缺乏、保障失位等问题，缺乏应聘、培训、考核等人才培育机制。endprint

（二）基层司法行政机构标准化建设路径思考

1.树立标准化工作理念

（1）完善体系机制。准确把握并深入了解司法行政工作中各级规章制度之间的内在联系和规律，解析基层司法行政各项工作个性化特点，逐步建立科学、规范的标准化工作管理机制，推动司法行政工作的标准化体系架构，明确机制责任和权利，确保制度和流程明确到位，制定相关管理标准和实施办法，为标准化建设工作的开展提供技术支撑。

（2）加强专业培训。对基层工作人员加强标准化基础知识培训，拓展培训理念丰富培训形式，通过组织内部中心组学习、邀请标准化专家参加研讨会和专题讲座等多种形式进行标准化培训。标准化培训内容应包括标准化基本理论、标准体系构建思路、标准编写要点、标准实施及改进路径等。围绕基层司法行政各项职责分工，针对不同的业务职能主体进行分类培训，形成良好氛围。

（3）提升创新意识。将机构的标准化建设与司法行政工作的理论创新、应用创新相结合，将目前已有的先进的司法行政管理理论和模式转化为管理标准和操作规范，提高基层司法行政机构标准化建设的科学性、技术性、和实用性。同时，还应密切关注国际上司法行政相关的先进的管理模式、管理标准、管理经验，不断借鉴和学习，加强国内外的工作交流和经验分享，去腐存精，提升基层司法行政机构在标准化建设的科学发展。

2.探索标准化工作体系

（1）执行矫治标准化。对基层社区矫正执行工作进行标准化规范，应结合现有的社区矫正执法模式，建成以“执法职能集中在区县、日常管理落实在街镇”为特色的双层标准体系，在体系中强化执法全过程记录制度，规范执法流程，确保覆盖从调查评估之始至解除矫正等各个工作环节的执法全过程清晰留痕。

（2）法律服务标准化。理清法律与标准之间的关联，将法律条款作为基础设施，发挥标准的延伸和细化作用，利用“法律+标准”这一配套技术手段承担服务业务、支撑行政职能，积极探索工作对接模式，打造形象统一、服务到位、高效便捷的区县司法行政对外办事窗口，由点带面同步辐射到区县、街镇，并向村居延伸，支撑覆盖城乡的上海司法行政“半小时法律服务圈”。

（3）法治宣传标准化。以标准化为抓手，从整体性、系统性、统一性的角度出发，将信息化和标准化相结合，积极探索法治宣传层面的标准化建设。从司法机关的整体形象和行政大厅的导视系统出发，通过重新规划、设计视觉识别形象，全方位向公众展示司法行政机构的良好形象，改变原司法行政机构“碎片化”的视觉现状，提升基层司法行政机构的严肃性，增强市民对法律服务的体验。

3.明确标准化工作步骤

（1）综合思维，构建体系。针对基层法律服务的类别，以服务对象为中心，构建涵盖人民调解、社区矫正、安置帮教、法制宣传等职能的标准化体系。在推进标准化建设时宜利用综合标准化的理念，与司法行政管理中的系列规章制度文件相互结合，形成法规与文件、制度与标准等有机组合的文件体系，充分发挥法律与标准的协同作用，促进“1+1>2”的良性发展。

（2）优化程序，形成模式。将标准化理念引入基层司法行政服务管理工作，为重复性的服务和管理建立标准，规范服务程序，提升服务质量。充分发挥现有标准化建设成果在司法行政机构的建设过程中的积极作用，通过宣传、贯彻、落实相关国家、行业、地方标准，推广成功经验。此外，还应充分考虑不同区县和业务类别之间司法服务提供水平的差异性，结合实际情况，建立适合的标准化模式。

（3）跟踪反馈，完善机制。基层司法行政机构的标准化建设并非一劳永逸的工作，应在全面贯彻体系文件的基础上，还必须定期对基层所的司法行政标准体系进行跟踪反馈，验证实施效果，全面评估司法行政标准化已取得的进展和成效，针对试点成效、关键标准研制推广等工作可以建立评估指标体系，对实际复制、推广中不适宜的部分，及时修改、完善，形成持续改进的良性循环机制，全面推动基层司法行政领域标准化建设工作。

三、结论

基层司法行政机构的标准化建设就是科学运用标准化原理，通过对基层司法行政机构运行管理规范的制定、实施及监督检查，达到司法行政管理和法律服务的质量目标化、过程标准化、方法程序化，从而在司法行政各项工作领域范围内获得最佳秩序和效益。

参考文献：

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