对收容教育制度的宪法性思考

李华敏　马杰

摘 要 劳教制度的废除和演员黄海波嫖娼被收容教育，曾将收容教育制度推上舆论的风口浪尖。收容教育这项制度作为一项专门针对卖淫嫖娼人员进行惩罚、改造的法律手段，曾经在一段时间对于减少卖淫嫖娼人员、净化社会风气发挥了重要的作用。随着社会的进步和人们权力意识的增强，以及法律制度的逐渐健全，目前学界对于收容教育制度几乎是废除声一片。面对这样的收容教育制度，本文从宪法角度来分析收容教育制度的存废问题。

关键词 收容教育 宪法 人身自由 立法权限

作者简介：李华敏，天津工业大学人文与法学院2015级经济法研究生；马杰，天津市北辰区人民检察院检察官助理。

中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.252

人身自由权至关重要，任何对人身自由权限制的法律都应该慎之又慎，但正如自由也有法律的限度一样，人身自由权不是一项绝对的权力，公民人身自由权的行使需要法律规定一个界限，通常来说主要有两个方面：第一是个人实施了法律所禁止的行为，侵犯了他人的人身自由权；第二是个人并未实施法律所禁止的行为，但当国家处于紧急状态或面临其它灾难性情况，政府可以采取非常措施，包括经过或未经过立法机关的同意而限制或暂行中止公民的基本权利，包括限制或剥夺公民的人身自由。

一、收容教育制度对人身自由权的侵犯

当我们了解了作为最基本人权的人身自由权的保护之后，反观收容教育制度，以人身自由权的角度来分析阐述收容教育这项剥夺了卖淫嫖娼者基本人身自由的权利的制度。

收容教育的决定权在公安机关。依据全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的有关规定，以收容教育的形式限制公民人身自由的主体是公安机关。从对一个卖淫嫖娼案件的立案、审批到执行收容教育基本上都由公安机关自己决定，司法机并没有无法参与，唯一可做的是在行政相对人提起行政诉讼后的司法监督。这就是说公安机关单独可以做出收容教育的决定，最可怕的是其期限为六个月至二年，六个月至两年的人身自由权被剥夺。这样对大量的卖淫嫖娼者限制其最基本人权的人身自由权决定权在行政机关，这无疑是对这部分人基本人权的侵犯，因为根据《宪法》第37条明确规定“非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕”唯一有权力决定在非紧急情况下限制公民人身自由的机构是司法审判机关，收容教育这样的规定无疑是对宪法尊严的挑战，更是对公民人身自由权赤裸裸的侵犯，是严重违宪的行为。

因此，从宪法人身自由的角度上来评价收容教育制度，在比例原则的理论指导下分析，收容教育制度保护了社会性的道德，而侵犯了公民的基本人权之一的人身自由权。

二、收容教育制度的合法性分析

从收容教育制度的法律渊源来看，收容教育制度依据是1991年《全国人民代表大会常务委员会关于严惩卖淫嫖娼的决定》，其直接的来源是国务院的《关于卖淫嫖娼人员收容教育办法》，这无疑会引起对我们国家立法机构之间关于法律制订之间的划分的探讨，立法机构的效力直接关系到收容教育制度的合法性基础。

（一）全国人大与全國人大常委会

立法权通常为一个国家的最高权利，相对于行政权、司法权而存在的，立法权对这个国家的制度建设和政体国体有着直接的影响，所以对于立法权的详细划分也十分有必要。在我国立法权制度主体的界定主要体现在我国《宪法》和《立法法》上。首先我国《宪法》第五十八条概括了“全国人大及其常委会行使国家立法权”，这属于立法权限的统领性规定。第六十二条前三项规定了全国人大的立法权，①第六十七条前四项规定了全国人大常委会的立法权，《立法法》第七条在《宪法》的基础上又进一步完善了对全国人大和全国人大常委会立法权限的规定。②

从《宪法》到2000年《立法法》诞生至今，对于规范全国人大和全国人大常委会之间的措施不断加强，《立法法》第八条规定了全国人大及其常委会能够制定法律的十大事项，包括制定有关国家主权的事项、制定各级代表大会、人民政府、法院、检察院的产生、组织和职权的事项、有关犯罪和刑罚的事项等各项制度，对制订法律的范围做了列举式的划分，但是仍然对于全国人大和全国人大常务会的立法权限划分存在不清的现象。而在实践中，从数量上看，从1978年到2012年，全国人大与全国人大常委会共通过了409部法律，平均每年通过12.4部法律。其中全国人大通过了49部法律，平均每年通过1.5部法律，占全部通过法律数目的11.9%。全国人大常委会通过了360部法律，平均每年通过10.9部法律，占全部通过法律数目的88.1%。③这样一个数字也可以反映出全国人大常委会立法权的越位现象严重。

（二）基本法律和基本法律以外的法律

关于基本法律和基本法律以外的法律的制订权限，对收容教育制度的合法性评价起到至关重要的作用，也直接影响到全国人大常委会的收容教育制度是否合法。从《宪法》角度来分析，全国人大制定和修改基本法律。而全国人大常委会制定和修改的只能是基本法律以外的法律。从收容教育制度来看，收容教育制度的法律来源是全国人大常委会的决定，通过上文对全国人大和全国人大常委会的探讨，对于卖淫嫖娼人员的收容教育这项制度是属于基本法律还是基本法律以外的法律的界定十分有必要。前文已经提到收容教育制度是对卖淫嫖娼人员的人身自由进行长达六个月至两年的限制。如此长时间的限制一个人的人身自由这样的法律制度到底是基本法律还是其他法律答案不言而喻，这样的制度是否属于刑罚的范畴内，如果从这个意义上来看，那么全国人大常委会1991年的《关于严惩卖淫嫖娼的决定》显然是违反宪法的，制订这样法律的权限在全国人大。

三、收容教育制度的存废性反思

2013年12月在广大律师学者的积极倡议下，根据2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全国人大常委会决定废除有关劳动教养制度的法律规定，这意味着劳动教养制度的废除。这项制度废除之后，人们将更多的关注目光投向了与劳教制度相类似的收容教育制度，学界也普遍认为收容教育制度废止不远矣。2014年6月7日，法学界、律师界40多位包括江平、应松年在内的专家、学者通过长时间的论证向全国人大常委会递交了《关于废止收容教育制度的建议书》，这也标志着收容教育制度的废除论不仅占据着学术界的主流声音，而且也提上了全国大人的废除议程。endprint

（一）收容教育制度的未来

在目前的法律法规体系下，对卖淫嫖娼人员的管制和处罚已经近乎完整，首先《刑法》上对于卖淫人员的主要组织者和策划者，通过刑法来严格处罚，表现在《刑法》条文第三百五十八条“组织他人卖淫或者强迫他人卖淫的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”，刑法条文的规定构成了法律体系内对卖淫嫖娼人员最上层、最严厉的处罚，但是其范围也是最小的要求必须为“组织者”；其次现行的《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十六条规定“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。从2006年3月1号开始实施的《治安管理处罚法》构成了最普遍适用的对卖淫嫖娼人员的处罚措施，既15日以下拘留和五千元以下的罚款，黄海波嫖娼被抓获后，也按照《治安管理处罚法》的规定进行了判处，因此也有很多人主张在《治安管理处罚法》之后收容教育制度已默认废除；另外刑事诉讼法上面的强制医疗措施，在《刑事诉讼法》第二百八十四条规定“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以予以强制医疗。”强制医疗措施也为卖淫嫖娼人员的性病防治提供了法律规定。以上的三项法律制度完全可以做到对卖淫嫖娼人员的改造、处罚、教育和管理措施。也即，现行的法律制度也完全可以做到对收容教育制度很好的替代作用。

（二）立法权限的划分清晰

收容教育制度的存在很大的原因在于对于立法权限的划分不清。详细的区分全国人大和全国人大的立法权限势在必行，在具体制度上，以现行《宪法》和《立法法》为基础进行法律的修改。

第一，区分法律的效力等级，通过对《宪法》的修改明确规定全国人大制定的“基本法律”在效力上高于全国人大常委会制定的“基本法律以外的其他法律”，并详细规定全国人大撤销全国人大常委会不适当的立法程序，以及“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”发生冲突的解决机制，改变由全国人大常委会裁决“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时”的不合理情形。

第二，列举式详细划分法律的性质上，既哪些内容属于全国人大制定“基本法律”的范围，参照《立法法》第8 条所列举的法律保留事项。本条所列举的前9 项，即“国家主权的事项”、“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”、“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”、“犯罪和刑罚”、“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”、“对非国有财产的征收”、“民事基本制度”、“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”、“诉讼和仲裁制度”这项制度主要涉及到整个国家的根本原则和根本制度或者是直接关系到公民切身权力的制度，应该由全国人大来制订和修改。将其他法律用兜底性条款规定由全国人大常委会来制订。

通过对收容教育制度在宪法方面的思考，我们不难发现目前不仅仅是收容教育本身制订和废除上存在问题，在《宪法》法律制度的制订和审查监督上，也存在着很大的问题，当前十八届四中全会，提出了全面依法治国的要求，其前提便是依照宪法来治理国家，首先要完善社会主义法律体系，如果不对法律的制订制度加以修订，那么虽然收容教育制度废除了，还会不会冒出其他瑕疵的法律制度，这启迪我们在制度的建設上，要从最根本的宪法和立法法角度上就进行改革和完善，让法律本身真真正正起到保护公民人权的作用。

注释：

①《中华人民共和国宪法》第六十二条 全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

②《中华人民共和国宪法》 第六十七条 全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；（四）解释法律。

③数据主要来源于中国人大网http：//www.npc.gov.cn/.

参考文献：

[1]郑齐猛.我国收容教育制度废除论.中共郑州市委党校学报.2014（4）.

[2]易有禄. 全国人大常委会基本法律修改权行使的实证分析.清华法学.2014（5）.

[3]郭春青. 关于健全和完善收容教育制度的法治思考.山西高等学校社会科学学报.2012（2）.

[4]林希. 从黄某案论收容教育制度的废止.法制博览.2015（7）.

[5]陈江华. 从一起行政复议案件看收容教育制度的存废之争.法制与社会.2010（5）.

[6]彭泽虎. 收容教育违法性研究.西南民族学院学报（哲学社会科学版）.2002（11）.

[7]沈寿文. “基本法律”与“基本法律以外的其他法律”划分之反思.北方法学.2013（3）.endprint