中国的网络外交（摘译）

亚当•史国力（Adam Segal），2017年3月7日，罗焕林译

中国的网络外交（摘译）

亚当•史国力（Adam Segal），2017年3月7日，罗焕林译

胡佛研究所国家安全、技术与法律事务委员会美中关系：网络与技术

在起初对全球网络空间治理事务表现为防御、被动的姿态之后，如今的中国在习近平主席的领导下已经采取了更为积极的网络外交政策。这一外交政策有三个主要目标：限制互联网和信息流动对国内稳定和政权合法性所构成的威胁；形成网络空间，以延伸北京的政治、军事和经济影响力；反击美国在网络空间的优势，增加中国的机动空间。实际上，北京正在追求一种并行运作方式，在管理国家之间互动的同时，努力制定国际规范，使之加强和支持国内对信息和数据的控制。

像在更加传统的外交政策领域所做的努力一样，中国的网络外交根植于不干涉内政、平等参与、发展援助、能力建设，以及支持联合国和其它多边机构。中国所努力的关键是有关因特网（或网络）主权的概念。就像习近平主席在2015年乌镇世界互联网大会上所描述的，网络主权意味着“尊重每个国家选择自己的互联网发展道路、它们自身互联网管理的模式和互联网公共政策”的权利。2016年度国家网络安全战略的首要原则即是“尊重和保护网络空间主权”，第一个战略任务是“坚决捍卫网络空间主权”以及“反对一切颠覆我国国家政权或通过网络破坏我国主权的行为”。这一立场的提出与将网络空间视为一

亚当·史国力（Adam Segal） 美国外交关系委员会研究员，网络安全专家，著有《被黑客入侵的世界秩序》。

罗焕林 (1994-)，男，江西赣州人，汕头大学长江新闻与传播学院研究生，研究方向为新媒体传播。个由美国及其伙伴所设立的开放、全球性平台的愿景形成对比。

网络主权可能是大部分中国网络外交事务的中心，但北京还利用商业外交和参与构建网络空间的国际技术标准来获取经济和政治利益。此外，网络外交是北京遏制恐怖主义风险，巩固区域影响力，管理与美国和其它重要合作伙伴的双边关系的一部分。

在近期内，中国网络政策的形成将取决于两个外部转变因素，并需要为此做出反应。首先，与外交政策的其它领域一样，美国更加保守内向，这可能为中国在制定网络空间国际秩序规则方面发挥更大作用而创造机会。而大多数西方经济体中民粹主义和反全球化情绪的增长，数据民族主义可能会变成一股更加显著的力量，中国也有可能在外交上利用这种情绪。

还有一个机会是特朗普政府没有继续举起互联网自由议程的旗帜。（白宫提出的）网络安全行政命令草案列入一个名为“互联网自由与治理”的标题，但具体建议仅限于向总统提交关于支持多利益相关方机制而采取行动的报告。

第二，北京可能面临更加危险的网络安全环境。中国可能担心，俄罗斯黑客对美国民主党全国委员会（DNC）电脑的入侵和美国对此的反应将会加剧网络空间的“军事化”。甚至可能会担心如果爆发冲突，将陷入沉重的困境。2017年3月，外交部和中国国家互联网信息办公室联合发布了“国际网络空间合作战略”。这一国际战略中和平原则列于主权原则之前，中国未来行动计划的第一步包括关于建立信任措施的双边和多边讨论，并与其他国家机构合作防止网络空间的军备竞赛。

网络主权

从中国第一次连接到互联网的那一刻起，中国决策者和分析家们就将网络空间视为双刃剑，认为其对经济增长和完善治理至关重要，同时也是对国内稳定和政权合法性威胁的根源。鉴于对内部威胁的敏感性，中国的决策者们特别地将“信息安全”与网络安全相对立。对于美国和欧洲的官员来说，“网络安全”通常意味着保护通信和其他关键网络免受未经授权的访问。对于中国决策者来说，与其俄罗斯同行一样，信息安全是一个广泛得多的类别，包括控制信息流和审查内容，以及防卫网络和计算机免受利用。

中国主要通过国内法律和部署著名的“防火墙”的过滤和审查技术来解决这些问题。在国际层面上，北京认为，合作必须以相互尊重、承认不同的国情为基础。例如，《2010年度互联网白皮书》就以国情差异制定国际合作战略框架。“各国国情和文化传统在国家之间是不同的，所以对互联网安全的关注也不尽相同……要寻求共识和搁置分歧，通过交流来促进发展，共同保护国际互联网的安全。”白皮书还宣称：“在中国境内互联网受中国主权的管辖。中国的互联网主权应受到尊重和保护。”

中国的网络外交也聚焦于互联网资源分配不均衡问题，美国控制IANA功能以及与互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）所签订的合同。中国媒体常常抱怨说，世界上13个根服务器中有10个位于美国，而IANA机制则掌握在ICANN与美国商务部之间。正如学者鲁传颖此时所描述的那样，“实际上美国几乎控制了互联网标准制定和管理的所有国际组织和核心企业，并拒绝将相关管理职能国际化或交由联合国专门机构管理。”

例如，为了回应美国的支配地位，中国2003年在首次信息社会世界峰会预备会议上就呼吁以国际互联网条约和成立一个政府间的互联网组织来取代多利益相关方治理模式。

北京经常面对外界批评而捍卫其对互联网的做法，而与此同时，正是美国推动众所周知的“互联网自由议程”，以及白宫网络空间国际战略和五角大楼首个网络战略的发布，并使得（北京方面）越来越担心华盛顿正试图在网络空间上遏制中国。在2010年至2011年间，国务卿希拉里•克林顿就互联网自由发表了三次演讲，主张网络上的言论与宗教信仰自由，以及通过接触互联网从而连接到网站和其他人的自由。在2010年1月的演讲中，克林顿批评中国自我“筑墙”隔离了“下个世纪的进步”，并承诺美国将会开发和传播技术来帮助人们躲避审查制度。北京对这些言论采取了防御性反应，将其解释为针对中国的政治制度。

2011年9月，中国和俄罗斯在塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦的支持下，向联合国大会提交了一份信函，提出了“信息安全国际行为准则”草案。该准则支持由联合国制定信息规范和规则的机制，呼吁各国同意不会“利用信息和通信技术、包括网络，进行敌对活动或侵略行为，对国际和平与安全构成威胁或者扩散信息武器或相关技术。”准则还重申：“互联网相关公共事务的政策权威即是国家主权权利，这样的国家主权对于国际互联网相关公共政策事务有着相应的权利和责任。”

包括中国，俄罗斯，哈萨克斯坦，吉尔吉斯斯坦，塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦在内的欧亚区域组织——上合组织（SCO）在2015年再次提交准则文件给联合国。该修订版本可能希望利用斯诺登披露事件的政治后果，以获得受到美国及其“五只眼”情报联盟伙伴监视威胁的其他国家关于信息安全规范的支持。新版本也调整了关于国际人权的争论，这种转变可能对支持国际法的国家有吸引力。

国家规范和政府专家组

早些时候参与联合国政府间专家组（GGE）会议时，中国是个消极的参与者，一位美国官员将此形容为“表现得像个后座议员”。例如在2004-2005年的会议上，中方代表来自交通部，而不是外交部。然而，在2009年，美国在网络空间上推动国际法方面取得了一些进展，于是在最近的一轮会议上，中国派出了一位较有经验的外交官。

第一次和第二次的专家组会议没有达成任何共识。直至2013年6月，GGE首次达成共识。该组织的成员包括中国，俄罗斯，美国和其他十二国的代表同意“国际法，特别是联合国宪章，适用于网络空间”。报告还指出，“国家主权和国际准则来自适用于国家行为的主权。”

中国愿意签署2012-2013年度共识似乎并不是有意的外交决策，而更像是一个意外的结果。早期参会的中国代表是较低级的外交部官员，对处理网络事务的经验很少。

而自2012-2013年度GGE会议以后，中国官员强调的是GGE对国家权威的支持，而不是其中国际法的内涵，即接受联合国宪章可适用于网络空间。

其他（中国）官员进一步发展了主权的概念，强调权威、不干涉以及平等的观念。许多中国的政策制定者都指出，各国对其领土内的信息通讯技术的基础设施和活动享有管辖权，因此有权根据国情针对互联网制定公共政策。中国外交官也强调，各国政府不应该用互联网来干涉他国内政。此外，各国应平等参与网络空间治理，建立公平公正的全球互联网治理体系，并以“多边主义，民主与透明度原则”为基础。

2014-2015年，北京开始派出更多有经验的外交官到GGE，比如具有军备控制谈判经验的大使级官员。2015年间，中国与俄罗斯一同制定保护和扩展主权规范的声明。最终报告附加了一节“国际法如何适用于信息通讯技术的使用”，进一步拓展了这些概念，指出“各国必须遵守国家主权、主权平等、和平解决争端以及不干涉别国内政的原则，以及国际法的其他各项原则。”

北京和莫斯科在2015年度报告中签署了华盛顿推出的四项规范。 报告提出了国家责任规范和协助义务，各国不应在和平时期故意损害或削弱他国的关键基础设施或针对另一个国家的计算机应急响应团队。但中国和俄罗斯，以及巴基斯坦、马来西亚和白俄罗斯反对美国提及将联合国宪章第五十一条包含在内的举措，该条款授权国家面对“武装攻击”时使用武力进行“自身防御”。中国分析家一般认为，这样的举措会带来网络空间的“军事化”。

中国和俄罗斯也通过GGE来表达对美国越来越愿意点名羞辱有国家支持背景的黑客的担心。在2013年度报告与2015度年报告之间的两年里，华盛顿声称北京进行了网络行业间谍活动，控告了五名解放军黑客等。而北京政府一直宣称（美国指责他国的作法）是“不专业”和“不科学”的。

2014-2015年度报告认为，尽管各国必须对归因于他们的国际性不法行为负责，但是“（仅仅）表明一项ICT活动是从其领土或该国ICT设施发动或以其它方式来自其领土或设施，这本身并不足以将这项活动归因于该国（政府）”。2017年的战略与此相呼应，认为由于“网络攻击通常是跨国的并难以找到原因，各国应共同努力，通过建设性的协商与合作来确保网络安全。”进入2016-2017年度GGE会议，美国官员呼吁采用现有的规则和建立信任措施，而不是确定新的规范。而中国和俄罗斯则希望讨论含括网络规则的新条约的需要。中国将“支持国际社会讨论网络空间的和平性质，以及研究国际法在网络空间的应用”。

世界互联网大会

联合国并不是发展国际准则的唯一论坛。伦敦会议已经成为一个进程，并在首尔和海牙举行了后续的会议。在位于联合国的多边讨论和互联网治理论坛的多利益相关方之间，这些事件往往由美国和“志同道合”的国家主导。

这些网络事务讨论的激增激发了北京制定自己的政策创业精神。2014年11月，中国在阿里巴巴集团总部的所在地——杭州附近的一个历史名镇乌镇举办了第一届世界互联网大会。这次由中国网信办主办的这个活动，是为了展示中国的互联网经济，也是推动北京网络治理愿景的一个论坛。开幕式的声明称习近平主席呼吁建立一个“多元、民主、透明的国际互联网治理体系。”

如果第一年是测试运行，那么中国在2015年第二届乌镇会议上让习近平主席亲自发表开幕词则发出了世界互联网大会的政治和外交重要性的信号。他在开幕词中认为，所有国家都应该“各国自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与国际网络空间治理的权利。”他继续说，“任何国家都不应该搞网络霸权，干涉他国内政，从事、纵容或支持危害他国国家安全的网络活动。”习近平主席还批判了全球互联网治理体系，他称其未能“反映出大多数国家的意愿和利益。”习近平主席没有提到具体机构，但强调治理应该需要“多边参与、多方参与。”

中国也试图通过选任一些以多利益相关方途径下治理互联网的人才，建立一个高级别咨询委员会，由ICANN前负责人法迪•谢哈德（Fadi Chehadé）和阿里巴巴首席执行官马云担任共同主席。委员会第一个举措就是批准了乌镇倡议，基于网络空间的国家主权原则，通过多利益相关方方式进行互联网治理。

自成立以来，很少有关委员会活动的细节的消息。在2016年的世界互联网大会期间，据中国官方媒体报道，谢哈德和马云主持了高级别咨询委员会的会议，这显然是该小组的第二次见面。尽管对时间，金钱和政治资本进行了大量的投资，但世界互联大会的范围和影响力仍然限于中国的朋友。

网络恐怖主义

中国处理网络恐怖主义的外交手段源于上海合作组织的规范建设工作。2007年，当上合组织着手制定信息安全守则时，成员们为了对付（不法分子）利用互联网进行筹款、宣传，招募和组织攻击行为，就已经共同努力在网络领域开始合作。上合组织的区域反恐怖主义结构协调各成员国网络机构间的合作，并保留关于涉恐组织和活动资料的数据库。2015年10月，中国在厦门联合上合组织其他成员国举行了第一次网络反恐演习。

2014年9月，在联合国安理会关于恐怖主义问题的会议上，外交部长王毅指出，“社交媒介已成为恐怖极端组织煽动理念的阵地，策划恐怖袭击的手段，招募恐怖分子的平台。”他提议加强信息共享，采取“坚决措施”，阻止社交媒体传播极端主义思想。特别是互联网公司应该自我约束，王毅还建议联合国应该为全球网络行业制定行为守则。

两个月后，外交部副部长张业遂在全球反恐论坛上指出，由于“东突厥斯坦伊斯兰运动”的成员利用社交媒体进行恐怖活动，中国也是网络恐怖主义的受害者。

2016年度的《国家网络空间安全战略》表明，北京将继续把反恐工作的重心放在联合国。北京将“支持联合国发挥主导作用，推动制定各方普遍接受的网络空间国际规则”和“网络空间国际反恐公约”。

鉴于各国审查制度，监督制度以及限制违法内容和分裂活动的适用标准有明显的差异，条约获得广泛支持的可能性很小。但北京希望在双边会谈中取得更大的进展。一些中国分析家想的是，（国际上）日益关切针对政党的黑客行为，“假新闻”，以及对美国、法国、德国、荷兰等国选举的干涉，表明了（中国）与这些国家存在一些共同利益。

商业IT外交

北京已经利用信息通讯技术基础设施的贸易和投资用作经济和间接的政治工具。中国在非洲，东南亚和中亚的努力旨在进入市场，也是为北京的外交政策和网络空间规范提供支持。然而，投资并不总能产生预想的影响。私营企业专注于利润，甚至国有企业也因此受到经济激励的强力推动，从而可能违背北京的目标。而且，不同的国家机构追求着不同的目标。

2005年，华为在尼日利亚首都阿布贾建立了一所培训学校，五年后，华为和中兴活跃于50个非洲国家，为超过3亿非洲用户提供通信服务。两家中国公司在9个非洲国家设有培训中心，为超过20个国家建立了国家光纤通信网络和电子政务网络。

目前的大部分投资和贸易是作为“一带一路”（OBOR）举措的一部分，这是一项聚焦于中国与欧亚大陆国家间的连接与合作的发展战略。中国的投资约为511亿美元，已经流入铁路网、公路、管道、港口、矿山和公用电网；最大的投资是能源和采矿，基础设施和制造业。中国官方文件还强调，需要通过跨境光缆等通信干线网络，以及横贯大陆海底光缆工程和空间（卫星）通信来建立“信息丝绸之路”。

在影响下一代技术标准的努力上，与贸易和投资是并行的。中国加入世贸组织后，加强努力广泛推行软硬件和通信技术的技术标准的制定。中国的决策者认为，掌控标准就能确保夺得市场价值的巨大份额。或者正如中国科技新闻中流行的短语所说，三流企业制造产品，二流企业开发技术，一流企业制定标准。虽然不见得多成功，但是中国在尝试界定第三代手机（TD-SCDMA）、WiFi（WAPI或WLAN认证和隐私基础设施）、DVD（AVS，音频视频编码标准）和RFID（射频识别）上始终保持活跃。

北京关注下一代互联网和通信技术，并派出大型代表团参加技术标准会议。Inkster指出，中国派出了40多名代表参加了互联网工程任务组的2015年会议，这一参与水平“带来蜂拥而至的全球治理议程”。据《华尔街日报》报道，华为在维也纳举行的2016年会议上，派出了相当于其他电信公司的代表人数两位数的代表，以制定5G手机的功能和规格。

如上所述，经济联系转变为政治影响往往是间接的。长期来看，他们可能成为规范的企业家（见华为微软的努力）。但至少在短期内，因为中国工程师、管理人员和外交部官员的存在，可能会自然地强化发展中国家的倾向，即以国家为中心来发展互联网的愿景。这些国家往往缺乏网络安全的专业技术，有长期与国际电联打交道的历史，并认为多方利益相关方方式昂贵、难以理解和效率低下。

双边和区域外交

网络问题日益成为中国双边和地区间关系的重要组成部分。当美国第一次开始声称中国网络黑客盗窃知识产权时，北京对此采取的最初战略是否认和误导。每一份指出某次攻击背后有中国黑客影子的声明都遭到中国的抗议，称黑客在中国是非法的，中国是网络空间的最大受害者。华盛顿明显比北京更加想要双边网络安全讨论。而美国想和解放军进行广泛的交涉，但是谈判一般只能通过仅限于外交官参与的战略与经济对话。

北京似乎满足于遵循这一战略，直到华盛顿开始加剧直接的压力。2013年3月，国家安全顾问汤姆•多尼隆（Tom Donilon）发表了一个演讲，称“严密关注来自中国的以前所未有的规模发动的网络入侵，精确而有针对性地窃取机密商业信息和专利技术”。据报道2013年6月，在加利福尼亚州阳光庄园的会晤期间，奥巴马总统警告习近平主席网络间谍活动将严重破坏双边关系。然而，在首脑会议结束后不久，美国国安局承包商爱德华•斯诺登就出现在香港。广泛披露的美国国安局的行为使得北京转向批评美国，而美国在（阻止）经济网络间谍活动上的努力也因此停滞不前。

自从2014年5月中国五名解放军被被美国起诉为黑客后，中国暂停了所有双边讨论。由于在习主席将于2015年9月抵达白宫进行首次国事访问的前几周，华府不会对中国施加制裁，这个僵局才在某种程度上结束。

双方签署的协议成为管理与英国、德国及其它西方国家网络关系的模板。部分原因是为了避免制裁，部分原因出于国内考虑，北京和华盛顿同意不以“实施或故意支持网络窃取知识产权，包括商业机密或其他机密商业信息，旨在为公司或商业部门提供竞争优势。”双方还同意确定并批准网络行为准则，并建立两个高级别工作组（一个是关于安全，一个是关于犯罪行为）和一个危机应对热线。

北京的另一重要双边关系伙伴是莫斯科。双方在2015年签署了国际信息安全领域的合作协议。与以往的协议不同，该协议包含一系列的具体措施，包括建立联络点、沟通渠道以及合作科学项目。每年将通过两次磋商会议对这些项目进行协调和评估。此外，两国都同意合作制定和宣传网络空间的国际法律规范，并协调其在包括联合国在内的各种国际论坛上的立场。

最被广泛报道的协议条款是俄罗斯和中国同意不对彼此进行“计算机攻击”的“不侵略”承诺。但措辞含糊不清，似乎并没有涵盖或至少去阻止间谍活动。例如，2017年2月，奇虎360发布了关于黑客组织APT在中国活跃的年度报告，名单中包括与俄罗斯情报机构有关的APT-28组织。

中俄协议中最重要的部分是合作开发下一代互联网过滤技术。双方高级官员于2016年4月在莫斯科举行了网络安全论坛第一次会议，普京在6月前往北京签署了关于网络空间的联合公报。中国也可能根据俄方《雅洛瓦亚法案》提供存储数据所需的一些硬件。据报道华为公司为此与俄罗斯电讯设备制造商Bulta进行了会谈。

北京还利用网络问题来加强其地区立场，并增强在区域和发展中国家集团中的领导作用。例如，《国际战略》指出，中国还参与了中日韩网络安全政策磋商机制、东盟地区论坛、博鳌亚洲论坛以及中非合作论坛、中国-阿拉伯国家合作论坛，中国-拉丁美洲和加勒比国家共同体论坛以及亚非法律协商组织。

结论

Δ 评价中国网络政策迄今为止所取得的成功之处？

1.从被动到基于战略的主动行动

2.信息传递的简化

3.巩固了志同道合者的支持；最大限度地影响了他国

Δ 行将出现的问题？

1.内部协调

•国家网信办与外交部之间的协调

•与科技公司之间的协调

2.美中关系的不确定性

•在美国民主党全国委员会（DNC）受

到黑客攻击之后，网络事务在美中双

边关系变得不那么重要

•美国向内转

•在贸易和军事问题上存在很大的不可

预测性

3.日益危险的国际网络环境

•观察乌克兰以及DNC受黑客攻击后

的负面影响

•“军事化”的步伐和范围

（责任编辑：钟宇欢）

D82；G206

A

1001-4225（2017）09-0120-06