山林权属稳定问题及解决对策

刘卫华+刘双华

摘要：指出了山林纠纷往往制约着林业经济和生态建设的健康发展，要调解好林业纠纷，必须以稳定的山林权属作为保障，保护好现有的森林资源。介绍了山林权属的概念，阐述了调解山林权属纠纷的意义和原则，提出了调解山林纠纷的方法，以期提供参考。

关键词：林业；山林权属；纠纷

中图分类号：S7

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）17-0172-02

1 引言

林业是关系到民生的一项重要公益事业和基础产业，它承担着生态建设和林产品供给的双重任务，既要为改善生态环境构筑良好的森林生态环境，又要为农民摆脱贫穷而拓展经济增长空间。我国林业资源丰富，要发展林业，发展山林经济，其首要任务就是要以稳定的山林权属为保障，保护好现有的森林资源。因此，调解好山林权属纠纷工作成了当务之急。

2 山林权属概述

山林权属争议，是指由于当事人对林木、林地的所有权和使用权受到侵犯而引起的争议。山林权属纠纷的主要特点：一是具有经济性，即现有的山林纠纷与经济利益息息相关，往往是山场和林木产生了经济收益的争议，若是山林没有产生经济价值，一般是不会出现纠纷。二是具有破坏性，即山林纠纷往往伴随着乱砍滥伐树木的现象，越争越砍，越砍越争，结果导致水土流失严重，自然生态环境遭受严重破坏，人民财产损失惨重。三是具有多面性，即山林纠纷原因是多方面的，涉及面较为宽广，涉及到林木、林地的所有权和使用权的归属问题，还涉及地下矿藏、水利资源等问题；也有因群众械斗而带来的人身伤亡、财产损失以及破坏森林资源等问题。四是具有隐蔽性，即山林纠纷问题往往是因历史因素遗留下来的问题，长期以来，很多山林纠纷都没有发现，或者未能得到及时解决，这已成为山区工作中的烫手山芋。五是具有反复性，即山林政策变化多端，使得山林纠纷调解工作反复无常。还有由于争议双方对调处法律法规政策不是特别精通熟悉或有时调处人员工作稍有疏漏，就会再次引发争端纠纷。

3 调解山林权属纠纷的意义

目前，我国山林权属政策共经历5次大的变革和调整，颁发了相应的山林权属证书。第一次是土改运动，确定土地的个人所有，为群众颁发了相应的土地证；第二次是合作化运动，个人所有土地山林随人入社，土地、山林归集體所有；第三次是1961～1963年对劳力、土地（林地）、耕畜、农具的“四固定”；第四次是1981～1983年林业“三定”，并颁发了相应的林权证（即稳定山权、林权，划定自留山，确定林业生产责任制）；第五次是林改确权工作，也颁发了相应的林权证。林改确权是对林业“三定”时确权成果的进一步维护、补充和完善。这些土地、山林政策调整所形成的权属证书、登记确权底册等证书，是确定山林权属的主要凭证。

纵观这五次林权制度改革，发现改革始终没有从根本上解决林地、林权属性不清问题，也就是地权林权模糊不清，存在着产权不稳、产权纠纷等的诸多问题，这将直接影响林地的有效利用。若不能及时得到有效解决，那么将会隐藏着巨大的危害，一旦发生纠纷，当事人就无法在争议山林从事相应的生产经营活动，这将严重影响了林业生产建设和人民生产生活；在争议发生的过程中，也容易发生乱砍滥伐、哄抢林木等恶性事件；一旦矛盾激化，很容易出现非正常的上访事件，还有可能发生群体斗殴事件，给社会带来难以估量的经济损失，甚至引发人员伤亡事故、影响民族团结和农村社会稳定的事件。例如，在农村，有些林权纠纷事件由最初的写联名信或派代表上访等形式，已发展为阻挠工程施工，甚至冲击基层党政机关的暴力行为。因此，林权纠纷争议对林业发展有着极其重要的影响，已成为林业发展的一大障碍，也是林区林业生产建设中的一项老大难问题，极大浪费了国家的行政资源。若是林权纠纷频频发生、久拖未决，就意味着山林权属更不稳定，发展林业、发展山区经济也就失去了存在的基础和前提，影响了山区百姓的团结，制约了社会经济的发展，扰乱了正常的林业生产秩序，将严重影响我们林业的长远发展。

4 调解山林权属纠纷的原则

调解山林纠纷必须要严格按照有关的法律法规政策要求，倡导互谅互让的原则，从有利于安定团结，有利于群众生产生活，有利于保护和发展林业等三个“有利于”出发，依靠各级党委政府，立足于当地干部和群众，严格依照中央和省的有关法律法规政策，通过协商的方法，妥善解决纠纷问题。调解山林权属争议应当坚持逐级负责、分级调处、主动协商、着重调解的原则。在调解山林权属争议过程中，要做到实事求是、顾全大局、互谅互让、依法办事。总之，在调解山林纠纷要把握以下几点原则：一是要有利于安定团结，兼顾当事人双方的利益。由于山林纠纷大多属于历史遗留问题，原因多方面。因此，在调解山林纠纷过程中，要以有利于安定团结为出发点，摒弃本位主义、帮派主义的思想，客观地考虑纠纷双方的利益，切忌偏袒任何一方，而应遵从公平、公正的原则，避免矛盾的进一步激化甚至引起械斗的严重后果。二是要有利于保护发展林业。山林纠纷久拖不决的问题，对保护发展林业的影响相当大，不少地方的山林纠纷没有得到及时处理，导致矛盾进一步恶化，引起人们盗伐林木，哄抢木材，这严重破坏林业发展。三是要依赖于纠纷双方的协商来解决。大多数山林纠纷都是权属证据不符不全而引发争议，因此，在调处山林纠纷工作中，应要求双方有思想的高度，互谅互让，顾全大局，立足在公正立场上，要讲情，更要讲理。

5 调解山林纠纷的方法

在调解山林纠纷中应按照不同性质的山林纠纷，采取不同的措施来解决问题。在基层调解山林纠纷方法一般有以下几种。

（1）协商。即由发生山林权属争议的当事人双方，在自愿、互谅的基础上，依据有关法律法规政策的规定，尊重历史，根据现状的经营管理状况和自然条件，双方进行协调商议，自行就地及时解决。

（2）行政调解。若是山林纠纷争议的双方通过协商方式还不能妥善解决，则根据当事人提出的申请，由拥有调处山林权属争议权限的行政机关来主持，采取说服教育的方式，晓之以理，动之以情，促使双方自愿达成相关协议，使得纠纷得以顺利解决。

（3）上级裁决。假如山林纠纷通过以上方法仍然得不到妥善解决。则由当事人提出申请，将申请送交给上级人民政府，由其组织裁决，裁决机关务必细心勘查现场，搜集有关的证据，按照有关法律法规政策，客观地做出公正公平的裁决。同时，要求双方当事人不折不扣地执行。当然这种调解方式往往作为主要调解方式的补充手段，宜慎用，一旦裁决了，争议双方的一方不服还可以向当地法院提起诉讼，这样作出裁决的政府行政领导人就可能直接成为被告。

（4）诉讼。假如对裁决有异议，当事人可在一定期限内向有权管辖本案的人民法院提起诉讼，请求确认山林所有权的归属。人民法院独立审判该案件，通过法庭调查，依法判决，而不受原有协议或裁决的影响。

从现实情况来看，在调解纠纷过程中，大多采用协商和行政调解的方式，既解决了纠纷问题，也不破坏双方和气。当然，在调解纠纷时，应把做细致的思想工作与采用必要的惩处结合起来，既做好当事人的思想工作，又不淡化对纠纷中械斗的肇事者和伪造、涂改证据者的法律责任。

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