浅析闽北乡镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作存在的问题与对策

施照南

引言

稳定土地承包关系就是落实好土地承包经营权颁证登记制度，真正让农民吃上“定心丸”，“确实权、颁铁证”是土地确权核心工作。本文浅析了我镇农村土地承包经营权确权的基本做法，提出确权登记颁证工作中遇到的实际问题和解决问题的建议。

1 主要做法

根据福建省人民政府办公厅关于开展《农村土地承包经营权确权颁证工作的通知》（闽政办[2014]113号）文件要求，按照“二年扩大试点、三年全面推开、五年基本完成”的部署和要求，我镇扎实有序推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年9月，确定在大渚村开展试点，组织人员驻村入点，按照程序，推进试点工作。2016年完成试点任务并在全镇范围内全面推开，通过统一航摄100%提交了正射影像图数据。2017年07月底完成全部土地实地测量，清查核实等所有外内业及对外公开公示工作，14个行政村共涉及耕地面积42649.29亩，农户8406户。目前全镇审核公示8个行政村4796户，完成审核公示的村达57.14%，完成合同签字6村3531户，完成率42%，工作仍在有序的推进中。

1.1 加强组织领导

一是镇成立了工作领导小组，以镇长为组长，分管农业的副镇长为副组长，经管、财政、土地、司法、林业、派出所等相关站（所）为成员的工作领导小组。二是各村成立相应工作小组，由村主任、村干部和村民小组长组成，各成员单位分工明确密切配合，并实行领导包片，干部包村负责制，为确权工作提供了有力的组织保障。

1.2 加大宣传力度

镇分管领导多次组织召开镇直机关站所负责人、驻村工作队、村主干、小组长等动员和部署会议，通过宣传栏、宣传画册，发放《土地政策问题与解答》232本、《致农民朋友一封信》8418张，做到家喻户晓，同时制定《乡镇农村土地承包经营权确权颁证实施方案》，明确了工作目标、基本原则、主要任务、实施步骤和工作要求，明确时间节点，全力推动确权工作。

1.3 加强配合协调

主要加强镇政府与作业单位及村委会主要负责人的沟通协调工作，保证每个环节顺利进行，特别是遇上确权纠纷的问题由民主选举产生理事会（议事会）配合解决，使技术单位能入驻顺利开展确权的调查摸底与审核公示等问题，由镇主要干部、农经干部、村民小组长、熟悉二轮延包情况的村民人员和测绘技术作业人员相互配合、相互沟通。

1.4 摸清调查信息

逐村逐户摸清农户家庭承包状况，对承包人、承包经营权共有人、承包地块、面积、四至、土地变动等各方面情况和信息进行收集、归纳、整理、核对，提前发现可能存在的问题，提出解决的初步意见。调查结果由农户签字认可，确保收集的信息真实有效。

1.5 耐心调解纠纷

由于二轮延包的不完善，确权中引起各类矛盾纠纷不可避免，如：因项目征地、出嫁、离婚、丧偶妇女和“入赘男”、新增人口等土地分配存在纠纷，及时调解各种纠纷，才能保证确权颁证工作顺利进行。因此，工作中我们由熟悉农村工作的德高望众的同志担任矛盾纠纷调解小组组长，专门受理矛盾纠纷的调解处理工作，一旦发现矛盾纠纷，当场进行调解，使矛盾纠纷消灭在萌芽状态，全镇通过召开会议、现场解决、双方调解纠纷5起（场）。

2 存在问题

2.1 承包关系不明确引发权属争议

由于承包关系的不明确，而引起土地权属争议问题，直接影响着土地承包确权的落实，制约着农民土地权力的实现。主要表现为“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人无地、有地无人。二轮延包已经执行19年，期间人口变动较大，在执行三十年不变的村小组最极端可能出现8个人种3个人的地，也有可能2个人种6个人地。确权时出现新增人口争地现象。特别是近郊征地较多的村民小组和近年来人口增长较多的农户，不认可现有土地承包关系，要求先调整承包地再确权颁证。

2.2 土地承包政策落实难

出嫁、离婚、丧偶妇女和“入赘男”土地确权争议较大。二轮延包不完善，尤其外嫁女或离婚丧偶的承包权益难以保障。在三、五年一调的村小组，有的地方不论夫家是否分地，一调土地就将出嫁女地收回。如：汀前村11组、南树村14组等。

2.3 撂荒地与调整地确权难

部分農民二轮延包时承包土地后又退掉或撂荒承包，现在回来要地，但承包地集体又发包给其他农户了；有的土地承包关系经常调整。虽然按照现行法律不应该调整，但各村组在实际操作中经常调整，或三年一调或五年一调，我镇三、五年调整承包地较普遍如：澄前、澄浒、虹桥、双西村、南岸、南树、城村村、黄土、大渚村等，将成为确权工作的难点。

2.4 城镇化建设征地引发确权难

随着城镇化建设不断推进，农村公益事业、项目征地等原因，由于土地价值的上升，征地补偿费实行单分的村小组，被征地农户，本轮三十年承包期到期后，以只有三十年承包期的承包经营权被征用，且只享受有限的征地补偿费为由，提出要享受下一轮的承包经营权，而未被征地的农户不同意被征地农户享受了征地补偿费为由，不同意他们享受下一轮承包经营权，导致近郊承包地确权难度加大。

2.5 农户签字确认难

农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广、程序要求严格，承包合同签字必须由本人签字，目前农村举家外出的比例较高，如：双西村共有1231人，外出人口813人，占全村人口的66%，在签字确认这一程序上存在较大难度。同时实测面积与原经营证面积不符。实测面积大于原经营权证的面积，且多出的面积各户不等，农户认识不一，影响工作进度与工作质量。

2.6 土地流转增加确权难度

农村土地流转是提高农业效益，增加农民收入有效途径。由于现行土地承包经营权流转登记制度不统一，部分流转方式登记不规范，对土地流转缺乏有效的引导和管理，农民又欠缺法律意识，于是各种问题凸显，有的土地流转形成了一定规模，连片流转地无四至、无边界，直接影响土地确权登记工作的进行。

3 措施与对策

3.1 掌握原则保持稳定

严格按照《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律、法规和有关政策开展工作。依法规范、保持稳定，在保持现有土地承包关系稳定，保持农业生产正常进行前提下，开展确权登记颁证工作。坚持从实际出发、尊重历史、实事求是，在不违反法律法规和现行政策的前提下，妥善解决遗留问题。动员农民群众，尊重农民意愿，清查、确权、登记等重大事项均应由本集体经济组织成员民主讨论决定。农村土地确权登记工作要确保公开透明，充分保障农民群众的知情权、参与权、监督权和决策权。

3.2 动员农民全程参与

承包方因外出打工或经商，发包方应书面或电话通知其本人，在规定时间内返回参与确权登记，一时难以返回的，应书面委托他人参与确权登记，由受托人全权代理。对无法联系的农户也未委托代理人的，经村集体研究，可先查清农户二轮土地承包状况，按承包合同或土地承包经营权证登载的四至和面积进行预留，待联系到当事农户后再按本次登记的相关规定进行确权登记颁证。对预留期间当事农户无法自行管理而又未委托他人管理的，可经村集体研究，由集体经济组织代为经营管理。对完成权属调查、审核公示的农户，由农户本人签订承包合同，不得代签。

3.3 妥善处理各种矛盾与纠纷

要做好群众思想工作，协调指导、化解调处各村、组在确权颁证过程中出现的矛盾纠纷，明确土地承包关系。对确权过程中出现因三、五年一调整或新增人口要地等纠纷要调解解决。在执行三十年不变的村小组，可用机动地，退包地及增减挂钩的新增土地予以解决。每3-5年调整土地，按照尊重历史、照顾现实、依法依规和群众认可的原则。若群众认可且无异议，可按现有土地承包关系确权登记颁证；若群众有异议的，可由集体经济组织按照《农村土地承包法》第二十七条规定，在充分履行民主决策和批准程序的基础上，考虑做最后一次调整，并以最后一次调整为基础做好确权登记工作。同时，要明确此次确权登记后，法定土地承包有效期内不得再进行调整。上述情况，不论采取哪种方式，承包合同到期时限仍按二轮土地延包的到期时限执行。

3.4 落实政策保护妇女合法权益

对于出嫁、离婚、丧偶妇女和“入赘男”土地确权要严格按《农村土地承包法》第三十条及福建省妇联、省农业厅《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中依法维护妇女权益的通知》（閩妇[2014]125号）规定执行，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。农村妇女因结婚离开农村集体经济组织或者因结婚男方到女方住所落户的，婚前居住地应主动与婚后居住地沟通，婚后居住地未给婚嫁妇女、“入赘男”分配承包地的，婚前居住地不得收回其承包地；婚后居住地有分配承包地的，婚后居住地有义务告知婚嫁妇女、“入赘男”原居住地农村集体经济组织。离婚、丧偶的妇女、“入赘男”如在原居住地继续生活，不得以任何理由剥夺其土地承包经营权；如果离婚、丧偶的妇女、“入赘男”离开原居住地，与其它已婚妇女的情况同样处理。不允许存在离开地和迁入地同时占用承包地现象，也不应出现婚前居住地和婚后居住地同时将婚嫁妇女、“入赘男”承包地落空的情况。因此，要严格按法律法规和有关规定切实维护出嫁、离婚、丧偶妇女和“入赘男”土地承包权益。

3.5 分类指导加快土地确权进度

根据实际工作情况，采取分类指导区别对待，对于城市建设规划区内已依法办理征地审批手续的，不列入此次确权登记范围。正在办理征地审批手续、农户补偿到位的，经县级人民政府研究同意，可暂缓确权登记，但暂缓时限不得超过2017年12月31日。对已纳入城市建设规划区，但尚未开展征地的区域以及已形成适度规模经营连片地块，在尊重农户意愿、履行民主决策的基础上，可按二轮土地承包关系进行确权登记，也可经县级人民政府研究同意，依法依规采取“确权确股不确地”或“确权确面积确大四至的方式开展确权登记。对承包地未改变农用地属性，按原承包关系确权登记；如承包地上已建房或有其他建筑设施且改变农业用途的，此次确权不予登记，由发包方统一登记造册，经乡镇（街道）人民政府报国土部门依法处理。家庭承包地所有权归集体经济组织，承包地不得买卖。

作者单位：福建省武夷山市兴田镇会计服务中心