行政主导型立法模式：特征、成因及其限度

吕 忠

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072)

行政主导型立法模式：特征、成因及其限度

吕 忠

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072)

中国目前的立法模式具有鲜明的行政主导色彩。行政主导型立法模式具有行政部门塑造议程方向、行政权力“封闭”立法活动、主要利益攸关方被排除在立法环节之外、政策优位于法律等特征。行政主导型立法模式的价值根基是发展主义，形成根源是当代中国社会严重非对称的权力格局。在国家治理现代化的背景下，行政主导型立法模式应以人权保障和宪政约束为价值依归，逐步实现向人大主导型立法模式过渡。

立法模式；行政主导；发展主义；非对称权力格局

一、引 言

法治是现代政治的基本要件。西方世界拥有十分漫长的法治传统[1]，相比较而言，中国则是在近代化的浪潮下被迫裹挟进入现代法律世界，并且仍然处在漫长而又复杂的学习与适应过程中。法律本身的价值定位与立法模式的选择在很大程度上塑造着法治的特殊性气质，从而氤氲出特定的社会政治生态。新中国成立之初，党主要依靠发动频繁的群众运动来贯彻自身的政治意志，以实现建设国家的目标和任务。[2]历史表明以往政治挂帅的国家治理方式具有较为突出的弊端，一系列的政治运动特别是文化大革命给社会造成的巨大破坏是其显著表现。改革开放后，以法律为中心的治理方式在经济建设的整体目标下初具端倪，官方宣称到2010年底中国已经建成中国特色社会主义法律体系，但仍需要不断完善。[3]实际上，当今中国法律治理中的立法环节具有鲜明的行政主导色彩[4]，与法治的规范精神仍有一段距离。

针对中国的立法模式，国内外学者从不同侧面进行了研究和讨论。秦前红在宪政视角下基于立法活动中对适应性价值和安定性价值的不同侧重，区分了两种立法模式即“变革性立法”与“自治性立法”，着重分析了“变革性立法”是中国改革开放时期特有国情下的合理选择，但在其适应性功效呈现出不断衰减并引发混乱和风险的背景下，应当对其采取“逐步缩小”和“限制范围”的措施，并实现向“自治性立法”过渡。[5]汤静剖析了地方立法行为在“行政主导型立法模式”下所积累形成的立法活动利益部门化现象背后的成因，并指出实现从行政主导立法向博弈立法模式的转型是破解这一困境的出路所在。[6]姚金艳、吕普生指出了当前中国的“部门分立型立法模式”所产生的弊病并着重分析了人大主导型立法模式的价值根基及对应的权力关系调整与具体的实施路径。他们认为只有实现向人大主导型立法模式的过渡才能够彰显人民在立法活动中的主体地位，才能实现对社会公共利益的充分保障，充分体现社会主义法律体系的民主性特征。[7]

欧博文(O’Brien)认为在改革开放时代的中国，全国人民代表大会的改革乃以经济建设为中心而展开，其在延续作为社会主义政治橱窗的象征性功能的同时，也扮演着更多的统一战线和利益协商的角色平台。尽管如此，全国人大改革的限度是清晰的，那就是要向该政治体系的统治权力而非人民负责。[8]Dicks指出中国法律制度改革的目标之一乃是为社会主义经济的重建提供一个适当的法律框架秩序，这种改革背后能够反映出领导人开始走出中国传统思维下不鼓励利益争论的窠臼，并开始接受利益冲突作为法律制度下一种正常、崭新、必要和更具积极姿态的活力因素的现实。[9]Tanner分析了改革开放时代党对立法活动控制的弱化，与之相对的是国务院等行政机构、全国人大和最高法院在立法活动领域中影响力的提升，立法过程呈现出更多样化的场合特征。尽管党在立法活动中呈现去集权化的趋势，但是其对立法环节的原则性掌控仍体现明显。[10]Cho分析了中国省级人大立法活动的政治学，认为市场经济的引入驱使中共开放立法的政治领域。在立法活动中，中国的政治愈趋协商性和复杂性，各种政治主体呈现出不断分化与竞争性的特征。[11]概括而言，国外学者主要在市场经济转型的宏观背景下，整体性地探讨人大作为立法机构在中国政治生活中所扮演的平台角色的调整性可能以及中国立法过程在不同层次上的运作机制问题。国内学者则更多关注从事实层面的探讨联系到承载价值追求的转型研究。本文认为比较全面地厘清现存立法模式的基本形态特征、价值根基与有效性限度等问题，是下一步改革中国立法模式的逻辑起点。

二、行政主导立法：主要特征与主导方式

现代政治的一个重要特征是通过立法形式对公共价值进行权威性分配。立法乃是对各种利益攸关方展开活动的运作规则的规定，因而立法活动具有高度的政治性。作为立法过程的一般规则即立法模式，能够反映各种立法主体在立法活动中的权力对比关系和利益表达程度，继而能够反映立法活动本身的公平性、开放性水平。立法模式的选择本质上是制度变迁的后果，特定时空条件下不同主体之间的权力对比关系和价值理念差异对立法模式的实际表现形式产生重大的塑造影响。

在现代政治中，立法活动应该由立法机关来主导开展。例如，在英国，立法活动主要由通过选举产生的下议院进行，不过随着近年来内阁在经济和社会事务中话语权的扩大，其对立法的影响也越来越大，但是议会主导立法的规定性和民意属性没有改变。在美国，则主要由选举产生的国会主导立法活动，国会本身的立法活动还对总统权力和最高法院的权力产生了制衡效果。在法国，1958年《宪法》没有规定议会是行使国家立法权的唯一机构，而是赋予行政部门广泛的立法权限，行政权力在法国国家权力体系中的主导地位决定了行政部门在立法领域也扮演着十分重要的角色。法国行政法院对该国行政授权立法的监督在很大程度上缓解了因议会立法监督的薄弱与司法审查的缺失而可能引发的控权危机。[12]尽管资本主义民主国家的立法过程差异显著，但是它们都强调了立法活动本身应该具备的程序性和公开性要求。

新中国成立后的很长一段时间内，并没有建立起比较健全的社会主义法律体系。国家建设的各个领域经常依靠群众运动等政治动员的形式，这种自上而下的治理形式极容易引发权力的任意恣睢，在发挥高效率的同时也伴随着权力难以受到有效监督与制约的问题。文化大革命等一系列的政治运动给新中国的社会经济造成了十分严重的创伤。改革开放后，党逐渐减弱以往的群众运动式治理方式[13]，并逐渐向法律治理转变。“一手抓建设，一手抓法制”，实际上从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的政党工作中心转移过程来看，法律在这个历史时期更多地承载着工具理性的角色，即为社会主义经济建设保驾护航。

《中国法治建设年度报告(2014)》显示，截至2014年12月底，中国除现行宪法外，现行有效的法律共242件。2014年，中国全国人大及其常委会通过法律、法律解释和有关法律问题的决定24件。同时，根据报告，截至2014年12月底，中国现行有效的行政法规共739件。[14]可以说，中国已经基本形成比较健全的法律法规体系。尽管已经颁布的法律法规数量庞大，但是在质量上仍有很大的改善空间。[15]这种情况实际上与中国目前的立法模式有着密切关系。笔者选取了中国人大网站的一则公告，内容如下：“目前，教育部已完成学前教育法专家建议稿,拟在梳理总结国内地方立法成果和研究借鉴国外立法经验的基础上，研究提出法律草案；国家知识产权局于2015年7月将专利法修订草案送审稿上报国务院；国家测绘地理信息局已经形成测绘法修正案草案送审稿；记者近日从全国人大环境与资源保护委员会了解到，环资委将会同国务院有关部门进一步做好南极立法的研究论证工作，待条件成熟时纳入全国人大常委会立法规划。”[16]可以发现，这几部法律的草案修订都是由相关行政部门主导开展的。这并不是个案现象。实际上，我国在改革开放后所开展的立法工作，有相当数量的法律文本乃是最先由行政部门起草，然后再付诸其他立法程序的。行政部门在法案提请和起草过程中所形成的行政主导地位鲜明地塑造了当代中国的立法模式，这种现象不仅发生在全国人大层面的立法工作当中，在地方立法工作中尤其突出。

总体而言，行政主导型立法模式具有以下特征：行政部门在立法过程开端便塑造了议程的基本方向、行政主导立法事实上导致了立法过程的封闭效果、相关利益主体被排除在立法过程之外、政策优位于法律的实际效果。

(一)行政部门塑造议程方向

政策本身应该是法律的体现和衍生产物，但是在改革时期的当代中国，围绕法律与政策之间关系的争论从未停止过。在当今中国的社会治理中，往往先由行政权力部门提出某个领域的立法活动倡议，然后再进入立法活动的其余环节。最后，形式上的立法活动演变为行政权力部门主导的政策制定过程。从理论上来说，根据《立法法》的规定，这些行政机关有权提出法律案，也就是说其在立法活动中理应只拥有法律案提出之法定权力。[17]但是，事实上，由于其他情况等一系列体制环境因素，行政权力在立法环节中的影响力被充分放大并在客观上主导了立法过程。立法过程是信息输入、加工和输出的过程。但是，在现实当中不同主体所拥有的信息提取和输入能力是不同的。行政权力在中国的国家权力机构之中处于突出位置，其部门建制的完整性和分化水平的充分性决定了其在议程方向塑造上具有其他权力机构无可比拟的信息优势。行政主导型立法模式滥觞于此。

(二)行政权“封闭”立法

正如前文所言，立法活动乃是具有高度公共性的政治活动，其内容与质量牵涉到每一位国家公民的切身利益。因而，立法活动的公开性是现代法治的基本要求之一，具体而言，即公众应该有畅通的途径获悉立法的进展和具体情况。中国当前的立法活动没有做到对公众的充分信息公开，这种现象根本上是中国政治过程缺乏程序主义负责制的表现。实际上，即便各种形式的听证会也大都沦为了代表内部提前指定的形式主义。只有对公众充分的信息公开，才能够使得各种参与主体对立法中的各种过程信息有着比较清楚的占有和理解，否则无从谈起在立法环节中各方主体的利益表达。所以，尽管行政部门没有采取封闭立法的举措，但是，就特殊的体制背景而言，立法过程的“封闭”效果却是实实在在的。立法者应该公开立法的相关信息，包括立法规划及其详细背景资料、法律草案及其详细说明等等。立法过程的公开能够避免行政权力潜在的扩张冲动和利己行为，从而逼迫其接受公众的监督。

(三)行政权排斥利益攸关方

行政主导型立法模式下，行政部门凭藉其信息与组织优势在立法过程之初便掌握了草案议定的方向。权力自身的利益外溢属性，导致它在先天上就具有扩张管理范围、缩小承担责任的倾向。很容易理解，当特定领域的立法活动被相关行政部门所俘获，立法过程就极有可能蜕变为相关行政权力自我扩充权力从而增加寻租空间、逃避部门责任的行径。一定的权力必须对应一定的责任和义务，权责不对等将严重违背法律创制的基本要求，并进而可能在法律实践过程中诱发更为严重的腐败后果。市场经济环境下，缺乏有效监督从而为权力部门与垄断市场主体预留了合谋的空间。在行政主导型立法模式下，狭隘的部门化信息输入，获利的可能不仅仅是行政部门本身，还可能潜在地惠及与行政权力结盟的强势利益集团，从而在根本上违背了现代立法精神。中国许多行业标准由垄断商业集团制定是普遍事实，特别是在国有企业的强势地位下，与之相捆绑的行政部门、行业部门就会形成一些利益集团。如果在立法过程中，行政权力为某一行业的利益背书，就会导致事实上的立法性腐败。

(四)政策优位

中国在改革开放后，事实上遵循着一种行政主导的改革逻辑[18]，很多改革事项的开展与推行都是行政权力作为先导。行政主导的改革逻辑而不是立法主导的改革逻辑，突显出改革主导权的配置格局特点。这一点也可以从《立法法》中管窥一瞥：第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。这一法律规定事实上在为久已存在的行政权力主导的改革逻辑背书。这种规定加剧了中国政治中政策效力优先于法律制定的现象，从而造成了可以称之为政策优位而不是法律优位的现象。政策本身不是问题，问题在于拥有行政法规制定权的行政权力部门在法规制定过程中的利益部门化并导致十分不良的政策后果，既破坏了法律活动本身的严肃性，又对立法部门的权威和正当性带来十分恶劣的影响。

三、行政主导立法模式的成因

(一)行政主导型立法模式的价值根基：发展主义

十一届三中全会塑造了中国最近30年来的政治社会基调：发展主义。[19]最终目标是摆脱贫困，实现所谓的共同富裕诉求。这一高度物质主义导向的转变背后，即发展主义，一方面从侧面反映出党对现代性部分价值的回归与接纳，另一方面却也折射出其在接受现代性价值时的张望，体现在对现代价值理性的不表态、不争论上。党的意识形态已经从富有理想激情色彩的共产主义转向充满浓厚世俗气质的发展主义，并成为合法性根基的来源之一。[20]

行政主导型立法模式背后的价值支撑正是发展主义。改革开放前，在全能主义的政治形态下，社会经济文化等方面接受严密控制。改革开放后，尽管政治的意识形态基础发生重大转变，但是权力结构遗产并没有发生颠覆性的变化，政治权力仍然具备十分强大的控制能力，继续牢牢掌握对社会的调控能力和意识形态生产能力。正是这种政治结构权力背景引领并主导着发展模式的转变，从对激情政治的崇拜转向对物质主义的追求。发展概念的再生产与话语主导权并没有下沉到社会当中。中国社会中权力结构的严重非对称性，决定了行政权力必然垄断发展主义的实现方式，并进而塑造发展主义下的具体分配效果。

(二)行政主导型立法模式的权力结构根源：中国社会严重非对称的权力格局

实际上，发展主义可以成为彰显现代性价值理性的载体，同时，它也不必然意味着权力的任意妄为，影响其现实书写的重大因素之一是整个社会中的权力对比关系。在缺乏对权力有效监督与制衡的社会中，不是市民本身依照自发秩序开展市场活动，并实现经济社会发展的繁荣，而是在权力的掌控下，部分地依循权力释放的空间追逐利润的涓滴。因此，在权力主导的社会下，一切问题的发现与解决首先是权力的自我创制活动，市民则被排除在主要层次之外。在非对称权力格局下[21]，社会问题的呈现将取决于倡议方的表达能力与输入水平。相应地，在非对称权力结构下，社会问题的解决前景将依赖于各主要权力主体之间的博弈组合形式。强势的权力主体以牺牲弱势方利益的方式将其排除在政策过程之外。

我们可以根据上述理论逻辑分析行政主导型立法模式背后的权力对比关系。行政权力主体对社会的排他性强势掌控能力是塑造这一立法模式的结构性因素，并在根本上决定了民主性因素在立法环节中的呈现必然受到强势权力主体的制约。单纯就立法主体而言，不论是在全国层面还是地方人大层面，人大权力机关的弱势属性仍是其客观状态，这种弱势属性一方面由其结构性因素导致，即人数规模对议程开展可行性的限制和人员素质、兼职化对立法能力层次上的制约，另一方面则由其机构属性导致，其在权力机关序列中的复杂性不足和部门完备性欠缺直接制约着其开展立法活动的能力，例如前述所提到的对立法信息的充分收集。因此，为了开展其相关领域的立法活动，立法机关不得不对行政权力机关形成事实上的依赖关系。正是从法律案的提出和草创环节，行政权力机关依靠其对政治、经济、社会事务管理者的身份所积累起来的信息优势而在立法过程中构成事实上的主导权。

国家层面的权力结构特征是理解行政主导型立法模式的视角之一，除此之外，社会本身的弱势也是行政主导型立法模式无法及时转型的另一重大缘由。如果说改革开放前由于中国工业化还处在初期发展阶段，中国的市民社会在权力包围和层层控制之下没有发育起来。那么，在经历过30多年发展后的今天，经济现代化所催生的中国社会利益重大分化则为社会本身实现再组织创造了条件。就立法模式而言，无法实现有效组织化的各种社会利益团体注定在立法过程中的信息收集和信息表达等环节无法有效对抗强势的行政权力以及与行政权力捆绑在一起的强势利益集团。在当代中国，身处弱势阶层的普通大众之间组织性资源严重缺乏[22]，他们不论是在立法还是其他的政策过程中都无法实现自己利益声音的有效表达。个体数量无法在组织形式中实现利益声音的凝聚，弱势的乌合之众注定无法对抗强势的、组织化的利益集团。普通大众的利益诉求无法在立法过程中受到尊重并得到有效表达，正是对社会本身权力弱势客观事实的反映。

四、行政主导型立法模式：后果及其限度

立法活动本身是分配正义的彰显，然而，如果无法在立法的各个环节实现公平、公开、民主的要求，那么就有违法律本身的正义诉求。行政主导型立法模式本质是特定权力主导下的对部分利益的立法，其无法充分、客观地反映各种利益攸关方的诉求，对立法活动和立法机关的权威性和正当性具有极大的损害。

(一)利益部门化、利益集团化、法律冲突化

改革开放以来的立法活动表明，行政主导的改革逻辑极易使立法活动的性质变质，即行政部门在权力自身的逻辑下极易通过特定的政策制定过程和法律立法环节融入部门特殊利益和相关利益集团的独占性利益。伴随法律治理方式在国家治理现代化形势下成为被肯定的方向，行政机关日趋以法治的名义通过立法的形式来谋求本部门的特殊利益。比如，拥有公共事务管理权限的行政机构利用其法定职权，伺机通过潜在的利益空间为部门寻租，从而严重违背了公权力的属性。在目前的行政主导型立法模式下，行政部门通过立法环节为部门权力扩张制定法理依据，缩减部门责任，以权力与责任之间的严重不对称，借助立法环节在部门权力斗争中争夺权力执行的边界也是利益部门化的一种表现形式。尤其需要关注的是，在深化改革的背景下，行政部门具有策略性地最大化本部门利益的趋向。

在我国，许多行政权力部门本身与国有企业之间有着千丝万缕的联系，他们凭借在国家经济生活的垄断地位和政治生活的权力支配地位，控制立法等一系列的政策过程，借机为本部门和与本部门息息相关的特殊利益集团谋取利益。

立法活动本应该成为各种利益主体充分表达并在平等公开的基础上进行广泛利益协商和妥协并最终发现公共利益的过程，但是在行政主导型立法模式下公共利益极易被行政权力机关的意志所把控，并最终被置换为特殊利益。立法活动逐渐演变为各种实权部门的特殊意志伸张，背离了立法精神的规范性表达。实际上，在现行体制下，行政部门几乎不可能自觉地真正以公共利益为依归而主动服膺于立法机关为其设定的权限范围。反而由于现行体制的制约，即基于不同的管理事务和对象而且事实上的不同分工而形成的不同行政部门拥有不同的权力——“块块结构”，当某一部门在地方立法层面借助立法环节扩充自我的权力边界甚至敢于争夺国家层面立法缺乏明确而清晰规定的管理权和监督权时，主导行政立法的行政机关在很大程度上就在排斥其他政府权力分支。如果不同的主导地方立法环节的行政部门都在地方立法中趁机争夺扩充本部门的权力管理权限并借机淡化本部门的职责，这时候法规之间的冲突就会产生。权力在面对利益时伺机出动，在规避责任时，则逃之夭夭。行政主导型立法模式下，地方立法活动难免会沦为各行政权力部门和与之捆绑的特殊利益集团的自我分利过程。此外，那些在立法环节中占据主导地位的行政权力部门将自我的部门利益美其名曰为公共利益，排斥打压正常社会利益的声音表达。行政主导型立法模式实际赋予了行政权力本身通过各种显性、隐形环节来强化巩固有利于部门的特殊利益格局的机会，而这种模式下的法规产物极有可能与法律产生冲突。各种行政部门规避管理职责、互相推诿就是这种冲突的常见表现。

(二)人权保障与宪法约束是价值依归

行政主导型立法模式乃是一种以权力而非权利为推动力的立法类型。尽管其具有比较高的立法效率，但由于最具民意性基础的立法机构在立法过程中角色的缺失，使得立法本身的意义和立法成果的质量与水平值得怀疑。特别是在经过将近40年的改革开放历程之后，在权力非对称格局下，发展主义理念导出的现实后果与现代政治理念中最根本的自由、公平的距离更应该值得关注。中国社会已经出现重大利益分化，依靠行政权力主导的立法模式应该转变为以立法机关为主导的立法模式。这在根本上与改革发展逻辑的转向是一致的：从行政主导的改革逻辑转向立法主导的改革逻辑。只有实现这样的转变，公民与各种利益组织的声音才可能在公共平台上实现协商与妥协以真正发现公共利益空间，才能够真正实现对人权的保障和对宪法理念的落实，这应该成为当代中国政治发展的基本方向。

五、结论与展望

中国目前的行政主导型立法模式客观上表现出如下特征：行政部门在立法过程初端便深刻塑造了立法议程的方向；立法信息的单方向输入客观上导致了行政权“封闭”立法的效果；行政权排斥利益攸关方在立法过程中的声音表达；行政主导的改革逻辑下，行政部门在权力机构的优越位置加剧了政策优位现象。可以从价值追求与权力机构根源两个方面来理解这种立法模式。发展主义思想理念是该立法模式的价值根基，而当下中国社会的权力格局以及国家层面的权力关系对比是形成根源。这种立法模式客观上造成了三种后果，即利益部门化、利益集团化和法律冲突化。在国家治理现代化的背景下，从行政主导的改革逻辑转向立法主导的改革逻辑符合深化改革的精神，与之相应的，行政主导型立法模式也应该以人权保障和宪法约束为价值依归，实现向人大主导型立法模式转变。

中国目前的立法模式有深刻的历史与现实根源，其变革过程也将是一个漫长复杂的过程。正如已有研究者所指出的那样，行政主导型立法模式较之于政策文件与领导命令构成的治理方式更具确定性和更加可预期，是一种历史的相对进步。行政主导型立法模式是行政主导的改革逻辑之实体内容之一，它客观上表明全能政体某种程度的软化，这种软化的现实表现是中国市民社会兴起更具可能性，市场经济的逻辑正在对权力主导的政治逻辑产生某种塑造作用。但是更要看到，在当代中国社会利益已经处于高度分化的形势下，这种立法模式确实已经到达其帕累托改进的边缘，到了非改革不可的地步。社会力量本身能否实现自我的充分组织，将是行政主导型立法模式改革能否取得实质进展的最重要变量。

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[责任编辑：郑继汤]

Executive-led Legislation: Features, Origins and its Limitations

LYU Zhong

(School of Political Science and Public Administration, Wuhan University, Wuhan 430072, Hubei, China)

China’s current legislative model presents features of administrative leadership. Administrative-led legislation mode has the following features. The executive departments shape the direction of legislative agendas. Administrative power “closes down” lawmaking activities. Stakeholders are excluded from the legislative process. Policies are superior to the law. The value foundation of executive-led legislation is developmentalism, and it is rooted in the severe asymmetrical power pattern of contemporary Chinese society. Executive-led legislation should be oriented towards human rights protection and constitutional constraints. We should gradually realize the transition to the NPC-led legislation mode.

legislative mode; executive-led; developmentalism; asymmetrical power pattern

2016-05-01

中央高校基本科研业务费专项资金(115-274101)

吕忠(1992-)，男，山东莱芜人，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。

D922.1

A

1674-3199(2017)01-0051-08