浅析矿产资源开发行业之国进民退

赵辉+董妍

摘要自2005年国务院开展全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作以来，全国矿产资源开发秩序得到全面改善，紧随其后的矿产资源开发整合及深化整合工作进一步深化了前期的整顿和规范成果，矿产资源开发秩序得以进一步的规范。然而，前期工作成果并没有彻底解决矿业开发中的所有问题，其间深层次矛盾近年来则逐步显现了出来。下面本文将分析一下当前矿业开发行业中存在的问题，并就矿业开发中“国进民退”的必要性进行论证。

关键词矿产资源；资源开发整合；国进民退

1当前矿产资源开发现状

改革开放以来，我国矿产资源开发行业发展迅速，为经济社会建设作出了重要贡献。但是，由于多方面历史性因素，矿产开发一度呈现“多、小、散、乱”的局面，不少地方还存在矿中矿、矿区范围重叠、矿界不准等问题，严重影响安全生产、环境保护和资源合理开发利用。为了彻底解决矿产资源开发中存在的各类问题，国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，决定从治乱、治散、治本3个方面对全国矿产资源开发活动进行全面整顿规范，并在此基础上开展了资源开发整合工作。考虑到整合工作的复杂性和艱巨性，2006年12月，国务院办公厅又转发了国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知，对矿产资源开发整合工作作出专门部署；2009年10月，经国务院同意，国土资源部、发展改革委、公安部、监察部、财政部、商务部、环境保护部、国家工商总局、国家安监总局、国家能源局、国家煤矿安监局等12部门联合印发通知，召开全国电视电话会议，进一步推进矿产资源开发整合工作。通过几年的努力，在各地、各部门共同努力下，全国矿产资源开发秩序明显好转，资源开发整合工作也取得了明显成效。全国矿山数量从2005年的12.7万座减少到2010年的11.3万座，净减少11.2%。在矿山总数大幅下降的同时，重点矿种的产量不降反升，以大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿产开发格局初步形成。

2当前矿产资源开发中存在的问题

随着近年来管理工作的深入，各地秉承矿产资源勘查开发的从严审批和加强监管的总体要求，在矿政管理方面积极探索，从矿业权的出让、审批到监管以及各类违法行为的查处工作也日趋规范，矿产资源开发行业中小散乱问题基本得到解决，矿产资源开发秩序得到了全面提升。与此同时，矿产资源开发中所存在的新的深层次问题便逐渐显现了出来。概括起来有以下几个方面。

2.1政策层面

近年来，随着市场经济的发展，国家鼓励社会民营资本参与投资部分矿产资源的开发行业。新的要求中明确的提出了在采矿权的出让阶段各级审批部门原则上要采取招标、拍卖或挂牌的公开竞争方式出让采矿权。在以上几种出让方式中挂牌又以其操作程序简单、过程阳光透明、实施成本较低成为了各地审批机关出让采矿权的首选。而此种出让方式在相当长的一段时间里为审批机关的采矿权出让工作提供了一条简单、高效、阳光的工作方式，且最大限度地保障了采矿权竞买的公平公正，也最为广大投资人所接受。而此种方式的核心就是采矿权竞买价高者得之。这其中的问题就是竞争的过程所起决定因素的是投资人的经济实力，其结果就是取得采矿权的投资人一定是经济实力最强的，而其技术实力、企业承担社会责任的信誉度等这些在企业的经营管理过程中才逐渐显现的因素则往往被忽略了。如果说采矿权人的技术实力可以通过后天的学习培训包括新设备、新工艺的引进和政府的引导逐步实现的话，企业承担社会责任的信誉度则完全取决于其自身主管能动性。而这一条则恰恰是我国改革开放的总设计师邓小平同志提出的“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”政策的核心。原因很简单，在市场经济的条件下政府对非国有企业背景的合法采矿权人的影响几乎可以忽略。如果一个企业没有致富后回报社会、投资公益的意识社会也只能接受而无法改变。

2.2生产经营层面

应该说一个矿山企业的生产经营已经走出了摘个果子就能卖的阶段。现阶段矿产资源的开发必须严格按照一套规范的程序进行，在监管这个体系，包括制定的各种规范、制度这个管理层面已经较为成熟。从审批前置条件的设定到批后监管都是围绕采矿权人在不影响周围自然环境、居住环境和社会环境的前提下进行开发经营。但是矿产资源开发中的采富弃贫、超能力生产等现象还是有发生，而且这些问题越来越隐蔽，在日常监管中不宜发现。

近年来，随着国家在基础设施建设的上投入和经济的迅速发展，矿产品的需求日益扩大，矿山企业也迎来了一个黄金发展期，许多企业可以说是日进斗金。个人资产的增加使企业主产生了再次投资扩大生产的意愿。而人们也渐渐认识到了资源的不可再生性也必然使矿产资源的开发成为了具有稳定收益的行业。因此，原有的矿山企业主和手中有些资金的投资人都把眼光投向了矿产资源开发行业。

采矿权的公开出让解决了采矿权审批中的廉政隐患，也为当地政府带来了一定的财政收益。而这水涨船高的行情并没有吓退广大的矿业投资者。以至于隐藏在各地“地王”背后的“矿王”也不时出现，如：某建筑石料矿山不足千万方的储量竟然卖出了上亿的天价，虽然其光芒被“地王”掩盖，但这种现象也非常值得深思。虚高的价格是否符合经济规律在当时来说可能被打了个大大问号。从经济利益方面来看，考虑到资本的趋利性，采矿权人在获取采矿权时必然是算定了有利可图才报出价格，而远远高于平时的拿矿的成本，如何实现收益。毫无疑问，最终还是要通过开采矿产资源的收益来收回。开采成本的增加大大压缩了自己的获利空间，而这恰恰是这些矿山企业主所不能承受的。在这种前提下有谁会将钱再投到环保、民生等体现企业社会责任的这些高投入低产出甚至无产出的方面，如果说这些还能承受的话，怕就怕那些矿山企业主为了利益会突破环境、甚至越过安全的红线。

反之，如果政府出让矿权，尝到采矿甜头的投资者会不会报出下一个天价呢。而一旦能够实现利益的如此往复也是必然。

2.3几点建议

自改革开发以来，一部人先富起来的目的已经达到，在带动周边的人和地区共同致富的方面还有待观察。本人认为在已经富了一批人的矿业开发领域，“国进民退”势在必行。具体有以下几点。

1）国有企业生产技术优势明显。自2007年下半年，全国开展矿产资源开发整合工作以来，抓大关小是主要手段，大型矿山的规范性要远远优于中小型矿山。而国有矿山企业无论大小在技术先进性、生产的规范性和生产的安全性等方面，实践证明是经得起考验的。

2）国有企业的管理规范。国有企业的管理制度、经营制度、生产制度、财务制度以及职工的生活保障方面较为规范。反观私营企业在追求利益的路上往往是容易忽略制度的建设和管理的规范性。而由此依法的问题则往往有政府在买单。对于享受了国家政策先富起来后的一部分人这不能不说是。

3）国有企业在履行社会责任方面更有担当。对于矿产资源开发这类行业，由于行业的特殊性更加适合国有资产的介入。因为相对来说开采的矿产资源的收益风险远远低于其他行业，一旦国有企业能够实现稳定的盈利，它在解决就业、职工福利、矿区周边环境的保护、周边行业的带动等方面贡献更能够体现其社会责任方面的担当。在很多私营企业都不能保障自己职工享受应有的待遇“五险一金”的时候，很多的国营企业已经在安置下岗职工方面走在了前面。相信很多人也了解到了老牌的国有大型煤矿在建设矿区医院、学校和周边基础设施上的投入已经为矿区周边的群众就医、出行、子女上学等方面提供了民生红利。

4）国有企业能够保障国家收益。因矿产资源的不可再生性，基本能够保障从业者的利益，因此国有企业从事矿产资源的开发可以充分体现矿产资源国家所有的权益。

现阶段在市场经济的前提下还不能完全实现矿产资源开发行业的“国进民退”，因此建议在采矿权准入条件上要充分体现采矿权人在保障民生方面的责任和义务，同时也可以考虑在出让采矿权是增加群众听证环节，从而保障国家的社会权益，最终逐步实现整个行业的“国进民退”。endprint