传统村落保护需要什么样的政策支持？

□ 北京大学文化遗产保护研究中心主任 孙 华

传统村落保护需要什么样的政策支持？

□ 北京大学文化遗产保护研究中心主任 孙 华

传统村落是不同民族和地区传统文化的聚集地，是世界生物和文化多样性的主要体现，是探索人类历史和文化的宝库，也是当今社会经济发展的重要资源。在城市化和全球化的浪潮中，我们的很多城镇已经失去了历史风貌，太多的历史文化名城已经名存实亡。中国的传统村落是我国国土景观和文化传统的最后保留地，是中华民族多元一体格局的见证，也是世界文化多样性的重要组成部分。做好传统村落的保护与发展，正是保护自然生态，传承文化生态，实现生态文明的重要举措。

然而在文化遗产保护领域，传统村落是最边缘化的一部分，正在快速地现代化、城市化，在新农村建设中急剧减少甚至成片消失；尚存的传统村落都出现了严重的空心化、老龄化、城镇化等问题。我们痛心地看到，中国传统文化最后的聚集地正在步城镇的后尘，面临瓦解的危险。在很多地方，丰富多彩的国土景观正在变得千篇一律。

为了守护我们这些最后的传统家园，国家近年启动了传统村落的整体保护和利用工作。国家层面的保护资金投入力度很大，许多长期得不到资金支持的传统村落，现在有了一定的保护和发展资金。不过，传统村落能否得以保存并延续，不仅仅是资金投入的问题。传统村落的规模都不大，自然和文化生态都相当脆弱，如果资金投入不当，突如其来的大规模、高强度干预，足以毁掉一个村落。要保护好我们最后的家园，需要深刻理解传统村落的性质，真正认识到传统村落存在的问题，对症下药地拿出对策，才能切实做到有效保护和长期传承。

传统村落的性质属于乡村，不属于城镇，是农耕社会的产物，其性质属于农业文化遗产。这种遗产以人类对土地的耕作利用为基础，体现了乡村社会及族群所拥有的多样的生存智慧，折射了人类和自然之间的内在联系，是农业文明的结晶。农业文化遗产又可以分为建立在传统农业基础上的传统村落，以及建立在近代农业基础上的近现代农场。传统村落因为自然和传统的区隔，其文化形态尤其多样，是农业文化遗产的主体。传统乡村一旦失去农业的聚落，就将蜕变为城镇，不再是传统村落了。

传统村落的保护与发展面临着错综复杂的问题，有的只是表面现象，有的才是实质性的问题。要有效地保护传统村落，就要厘清导致其衰落的表象与实质。究竟哪些问题是导致传统村落衰落的根本？据这些年在中国西南地区进行的长时期、大范围和多民族传统村落的调查研究，我们认为，在传统村落保护与发展的种种问题中，土地权属的分解过细，社区组织涣散无力，农村改革有待深化，城乡关系还有偏差。这些看似与传统村落保护关联不密切的问题，却是导致传统村落萧条、瓦解和失去发展动力的最根本问题。这些问题不解决，要保护传统村落，增强乡村活力，延续文化血脉，维持国土景观，就很难真正做到。

我国现行的农村土地制度、组织制度和城乡关系的政策，都影响和制约着传统村落的保护与发展。

我国农村的土地改革经历了三个阶段：一是20世纪50年代初将地主的土地分给无地和少地的农民，从而在不改变土地私有制的情况下实现“耕者有其田”财富平等。二是20世纪50年代后期推行合作社和人民公社，将私人的土地收归为公有，实行农村耕地的集体所有制。三是20世纪80年代开始的将集体所有土地的使用权分给个人，实施土地所有权和使用权的“二权分离”，以激发农民的生产积极性。现阶段农村实行的土地制度，还基本上建立在第三个阶段改革成果的基础上。

在过去二十多年中，为了进一步深化农村工作，有关部门通过实施虚化集体所有权，强化个人使用权，“增人不增地，减人不减地”和“土地承包关系长久不变”等措施，在一定程度上缓解了农民对土地投入不足，某些村集体干部利用土地调整以权谋私等问题，却又造成了本来就已经细碎的农村土地的固化，农村原有集体权利的虚化，以及农村居民权利的事实上不平等的新问题（实行这项政策之前的农村原有居民拥有土地，即使他已经进城或去世，而在那以后新出生的农村居民却没有土地）。最近推出的进一步细分农村土地经营权的政策，实施“三权分离”，使得农村的土地权属更加复杂。所有这些，极大地减轻了有土地那部分村民的负担，随即也产生了一系列新的问题。农村中进城定居的那些拥有土地使用权的居民不继续种地，而是将集体分给他的那份土地交由没有土地使用权（拥有权）的人。这些种地却本身无地的人，主要也是村集体的成员，其中有些只因为他们出生晚了，不再重新分地，而沦为没有土地的农村居民。且不说这种制度设计对农业生产的消极影响，就传统村落的保护来说，在村集体失去了调整土地权属的能力，且集体又不再有机动土地的情况下，任何一个不愿意调整田地或宅基地的村民或土地租用者，都可以使得对全村有利的公共事业难以推行。

安徽省宣城市郎溪村

由于中国传统村落存在的基础和环境都已经不存在了，现行农村土地制度既非完全的公有制也非真正的私有制，自古相传的自组织能力在中国农村已基本丧失，经济基础和外部环境的巨大变化，如经济不发达的村落，仍然没有相对发达的经济作为支撑；经济发达的村落，传统村落从物质到非物质都已经变异甚至不存在了。这些问题摆在我们面前，使得传统村落的保护与发展肯定是非常困难的事情。要保护传统村落，笔者认为需要关注以下几点政策问题。

一、强化和实化传统村落的社会主义公有制土地属性

传统村落依托于土地存在，与土地权属相关的问题不解决，不要说活态的传统村落保护，就连静态的位居乡村的遗址保护也难以做到。目前的农村土地，名义上是村社集体所有，实际上却是20世纪90年代中期最后一次划定村集体成员土地使用权后的个体实际占有，且从那以后新增的村集体成员没有土地，已经搬迁至城市定居的原村集体成员仍然拥有土地。这实际上已经不是真正的集体所有制，因为真正的集体所有制是村集体成员人人有份，村集体新增人口也应该有他一份赖以生存的土地。当然，如果不断地重新分配村集体的土地，原先存在的土地继续碎化、土地权益人疏于投入，以及农村管理成本增大的问题仍然会存在，这不可能是好的农村土地政策。那么，我们是否可以考虑，对于需要保护的传统村落，可否采取特殊的土地政策，强化土地的集体所有权甚至全民所有权，从而遏制目前传统村落不断消失或异化的趋势呢？

我国幅员辽阔，地区间发展不平衡。在东部经济发达地区，不少村社在承认农户承包经营权的前提下，采取“反租倒包”的方式，由村委会将承包到户的土地集中到集体，统一进行产业规划，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营企业进行大农业生产，原土地使用权的农户仅保留获取租金收益或股份分红权利，从而使得村集体对农地的支配能力大大增强。而在中西部地区，农村经济欠发达，村集体缺乏资源和支配力量，所谓土地的集体所有权处于虚置状态，农田经营成本很高而产出不高，许多土地甚至闲置或荒芜。我认为，借鉴东部经济发达地区的经验，在目前土地制度、产业制度和物权制度设计的框架下，将需要保护村落的土地甚至一些闲置的住宅，通过村集体反租的方式集中起来，统一进行规划设计，用于传统村落的保护和发展，应该是一条可行的路径。

在西方一些国家，土地主要是私有，但涉及重大公共利益时，就需要通过一定的程序将私有土地转变为公有，使之能够满足公众的利益，美国的国家公园制度就是其中一例。传统村落是我们国家的重要文化遗产，保护传统村落是国家的事，是全民的事，不仅仅是这些传统村落村民自己的事。传统村落的农村居民，他们关注着城市的工作机会，向往着城市的良好服务和现代生活。而城市居民也将传统村落当作城市的后花园，在享受了城市的现代生活之余，希望到农村中的这些传统村落看一看或住几天，以调节生活和心情。保护传统村落意味着这些被保护对象的村民要做出一定的牺牲，出让自己村落的自由发展权益甚至一定的隐私权益（如让外来游客到自己家中参观），那么，国家就应该给这些村民以某种相应的补偿。最合理和便捷的补偿方式，就是国家选定需要保护的有代表性的传统村落，将土地利用性质从耕地和宅基地转化为遗产保护用地，并使用国家财政资金将其征收为国有，由政府委派机构（如村委会、社区机构、管理委员会等）统一规划、经营和管理，从而促进传统村落的保护与发展。

传统村落保护涉及到农村土地的问题，其保护不仅仅是住建部门和文物部门的事，也是国土资源管理部门的事。在国家既有农村土地制度框架下，对那些被国家列入传统村落保护与发展实施计划的村落，政府有关部门（尤其是国土资源部）应有相应的配套政策，否则这些传统村落规划所制定的消防计划、道路调整、灌渠修复、环境治理、风貌整治和公共场所建设等，都会遇到实施上的障碍。

二、加强城乡一体化的配套政策的制定和实施

自20世纪50年代中期以来，为了实现国家的迅速工业化并加快城市化的步伐，同时防止过多的农村人口涌入城市，给城市的运行和管理带来问题，我国政府一度加强了对农村的管控。这种管控主要体现在两方面：一方面是通过压低农产品价格和提升工业品价格的方式，从农村获取了资金和资源去支持城市建设和工业生产，从而造成农村相对贫困；另一方面是为了阻止农村人口进入城市谋生，通过划分农业户口与非农业户口，将农村人口束缚在土地上。以上两种政策的实施，使得农村与城市的差别日渐增大，农村人口向往城市。

20世纪80年代初实施改革开放政策以来，国家为了缩小城乡的差别，对农村居民给予某种补偿，不断推出深化农村改革的措施——先是鼓励农业人口进入城市工作，接着取消了农业税并给予农业各种补助，随着城乡一体化进程的推行，国家还取消了农业户口与非农业户口的区分。这些措施的实施，推动了农村大量剩余劳动力涌入城市，解决了城市发展和产业发展所需劳动力的问题。一部分进城的农民通过打工和经商逐渐富裕起来，不少人还在城内购置了住房和产业。农村取消农业税（有的还有农业补贴）后，农民种田对国家没有了纳税责任和义务；尤其是那些进城工作并定居的拥有农村土地的农民，在享有农村土地权益的同时还享有了城市服务和相应保险等福利，成为了兼有农村和城市利益的特殊群体。

目前包括传统村落在内的中国农村，大量年轻农民离开居住的村落，前往城市寻找机会，从而导致村落出现只有妇女、儿童和老人的现象。这种现象使许多人忧心忡忡，将其作为传统村落保护和延续面临的首要问题。冯骥才先生提出，导致传统村落大量消失主要有三个原因，其中首要原因就是：“城市扩张和工业发展突飞猛进，大批农民入城务工，人员与劳动力向城镇大量转移，致使村落的生产生活瓦解，空巢化严重。近十年中我们在各地考察民间文化时，亲眼目睹这一剧变对村落生态影响之强烈与深切，已经出现了人去村空——从‘空巢’到‘弃巢’的景象。”传统村落的年轻人大多离开了村落，这自然会使得乡村失去活力，但这并不是现在才有的现象，也未见得就会导致传统村落消失。

贵州台江县南瓦苗寨

被我们当作中国传统乡村典范的徽州传统村落，其中部分典型村落已经以“皖南民居”的名目列入世界遗产名录，这些传统村落历史上就大多是青年男性长期在外的“空巢”村落。由于徽州府一带群山连绵，自古以来就处于人多地少的状态，单纯的务农不足以维持家庭生计，年轻的男性村民只能外出经商，故有“前世不修，生在徽州，十三十四，往外一丢”的谚语。这些在外经商的徽州男性，他们的夫人、父母和子女都在故乡，所以他们需要将经商的收入寄回或带回家乡，以保证家庭收入。这样一种产业和生活模式，一来形成了徽商遍天下，“无徽不成镇”的局面；二来形成了徽州乡村建设资金充沛，遍布白墙、黑瓦、马头墙的传统村落，其瞩目壮观的规模，为现代的人们所津津乐道。类似古代徽州这样的传统乡村，尽管不是中国传统乡村的主流，但在中国古代的南方和北方还是有一些，这种业态的传统乡村为我们当代传统村落的保护与发展行动，提供了值得借鉴的历史经验。

随着国家推行现代化、产业化和城市化，从20世纪90年代起，农村的青年人大量涌入城市，过去只在徽州府等少数乡村有过的现象，现在已经成为中国农村普遍存在的现象。那么，为什么中国这些农村没有像以前的徽州府那样，乡村建设事业突飞猛进，成为经济繁荣、文化昌盛的典范乡村呢？主要原因就是，我们有关乡村和城市关系的制度设计还存在一些不足。鉴于现代乡村早已经处在地少人多的状态，农村人口如果仍然全都在乡村，经营着很少的土地，尽管依靠现有农业技术可以解决温饱问题，也难以继续提升生活水平。

福建龙岩市永定初溪土楼群

因此，现行农村政策的制定者早就看到，需要有某种动力，使乡村的剩余劳动力转入到迅速扩张的城市中去。这些农村居民流动到城市，其中一部分在城市创业、工作、安家并逐渐走上富裕的道路，不再回乡务农。如果我们在政策设计上鼓励并支持农村进城工作的青年在城内租房，限制拥有农村土地和宅基地的人员在城内购房，并出台政策鼓励那些来自农村的企业员工和政府干部退休后返回乡村定居（尤其要鼓励那些成功人士携带资金“衣锦还乡”），可能有较多资金从城市回流到乡村，加上乡村自组织和他组织相结合的社区建设，以及乡土教育和传统教育的推行，我们就有可能使目前农村人多地少、土地破碎、权益固化、传统衰微、村落破败的杂乱面貌得到较大的改观。

要使得那些在城市工作的人们最终落叶归根，返回自己曾经生活过的农村，使农村尤其是传统村落成为中国的城市后花园和最佳养老地，就要在政策上大力支持农村基础设施和配套软件的建设。只有农村拥有较好的幼儿园和学校，有较好的医疗条件，才能将人留在农村，才能够真正做到农村的复兴、村落的保护和文化的传承。要做到这一点，政府需要有相应的政策和措施，否则保护传统村落，建设社会主义新农村，就只能流于形式。

三、强化农村的村集体或新社区的组织建设

中国古代乡村早就有中央王朝的基层行政单位，如乡、亭、里，或乡、都、图、里等，但除了秦汉魏晋等时期这些基层组织颇有效力外，多数时期这些基层行政组织的作用发挥并不理想。故从中古以后，中国乡村基层组织逐渐转变为以当地大姓豪族为基础、以传统习惯法为准则、以乡绅为权威中心的“乡绅自治”形式。

自20世纪50年代以后，中国农村发生了翻天覆地的变化，变化之一就是传统的乡绅连同他们所在的有产阶级被打倒并消失，代之而起的是自上而下委派的农村干部。从此他组织代替自组织，成为农村的主要管理机制。在农村集体所有制的土地制度下，在村民都在农村集中务农的时代背景中，他组织的生产队或村党政组织，曾经十分活跃，组织村民改田改土、耕种收获、上缴公粮，并在分配钱粮、地方治安、调节纠纷等方面，都发挥了非常积极的作用。

改革开放后，农村的年青一代大都脱离乡村进城市务工，原本在“两委”村官的领导和管理下的村民，在城镇内或工厂中有了新的领导者和管理者——企业雇主。这些企业雇主与这些“农民工”的利益关系更加密切，当这些“农民工”回到家乡（如农忙期间、节庆期间等），家乡村官的领导权威性在他们心目中就不如城市雇主，原先村“两委”村官的权威和作用开始下降。

有鉴于农村基层组织能力下降，国家采取了许多措施来加强村社的组织建设，如推行村民委员会的民主选举，选派大学生到农村担任“村官”等。有理想、热情和知识的大学生下乡担任村官，当然可以为基层组织注入活力，加强了基层党政的建设工作。

但是，目前选派的大学生村官多不是本乡本村人，对所任职村社的感情还要逐渐培植，他们通过一两年的村官实践，刚刚熟悉农村情况，就被选调至乡镇或其他行政事业单位，村官成为他们今后成为国家干部经历的初基，大多难以为村社建设发挥太大的作用。

加强农村基层组织建设，还应该发挥那些出自本村社或相关村社，成人后外出在城市务工或经商归来，或在党政机构或在企事业单位、文教科技单位以及军队工作并退休的那些人的积极性。要有政策支持和鼓励城内的成功人士退休后举家回到家乡，建设自己的乡村。特别是那些蕴含丰富历史文化内涵的传统村落，既有一般村落所面临的发展问题，又有文化遗产的保护与传承的问题，更需要拥有文化修养、怀旧乡愁、管理经验、经济基础和人文关怀的本地老人回来，参与甚至主持村两委的工作。落叶归根的老人成为乡村贤达，他们与村内自己产生的村干部以及外来的大学生村官共同作用，或许能够使得包括传统村落在内的乡村管理步入良性循环。