粤港澳大湾区建设：大胆改革是关键

张思平

粤港澳大湾区规划近日受到广泛热议，尤其是不少社会智库纷纷提出了一些颇有价值的想法，这是个很好的方向。我认为，社会智库在研究和讨论这个问题时，不妨进一步以超前的战略思维给出长远的观点，从制度、体制、机制的角度研究得更深刻一些。因为在粤港澳大湾区规划上，我们一方面要通过深港合作以带动整个大湾区的建设；另一方面也要站在大湾区的角度来考虑深港合作。我想从这个角度谈谈我的看法。

【做规划要超脱传统行政思维】

大湾区的规划是个什么性质的规划？到现在为止并没有一个明确的说法。如果按照传统，粤港澳大湾区城市群发展规划可能是一个城市空间布局规划，比如给“9+2”城市群（广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门和香港、澳门）画一个大饼，用行政手段或主观意志確定规划范围内主要城市的地位和作用，指定谁是“龙头”，谁是“龙身”，谁是“龙尾”；也可能是一个城市间产业合作和发展规划，用行政指令指定区域内的哪个城市发展金融产业，哪个城市发展高科技产业，哪个城市发展工贸产业等；也可能是一个区域交通设施建设规划，指定再修几条铁路、发展几个机场，形成什么样的交通网络等。

据我所知，几十年来，国家有关部门和广东都曾做过不少类似的规划，但实践中，这些规划实质上并没有完全达到预期作用，有时只是纸上画画，会上讲讲，过一段时间就冷落了。

为什么会出现这种情况？历史上看，珠三角的崛起靠的是改革开放的大政策、大环境，是珠三角尤其是深圳在改革开放中夺得先机，形成了强大的市场竞争活力和优势，是城市之间、企业之间的竞争带来了高速发展的结果。如果没有城市、企业和市场的活力，仅靠宏观规划，珠三角不太可能取得今天的成绩。粤港澳大湾区“9+2”城市群中的各个城市，其发展规模和历程，主导产业的形成，甚至主要的基础设施建设，根本上来讲并不是完全按照有关部门的规划发展起来的，而是靠城市竞争、企业竞争、市场竞争的活力来推动的。

因此，我认为粤港澳大湾区城市群的发展规划更应该从战略全局和长远发展出发。从指导思想上看，应该以市场为主导，鼓励竞争，激发活力，按照社会主义市场经济发展规律、城市区域发展规律，认真总结几十年来珠三角高速发展的宝贵经验，而不能靠行政甚至是计划经济的传统思维来规划。从内容上看，不能仅是城市区域空间发展规划，或产业合作规划，或城市群内部基础设施发展规划，而应该是个涵盖经济、社会、生态、文化、城市基础设施等各方面的全方位综合发展战略规划，这个规划要能进一步激发城市、企业和市场的活力，争创科技创新、产业集聚、营商环境、生态环境、社会文明等方面的新优势，使粤港澳大湾区成为世界一流的金融中心、贸易中心、航运中心和科技创新中心，跨进世界知名大湾区和城市群之列。

【对内对外都要有战略构想】

大湾区未来的发展方向应该是珠三角国际化。粤港澳大湾区11个城市中，实际上分为两部分，一部分是已与世界经济和全球化连为一体的名副其实的国际化城市，且是作为单独关税区和自由港的香港和澳门；另一部分是经济上与世界紧密联系，但并未完全实现国际化的珠三角9市。应该说，随着改革开放和市场经济的发展，珠三角这9个城市确实成了国际跨国公司的主要投资区域、中国最大的进出口基地和“世界制造工厂”，在社会、文化等方面与全球的联系也日益加强。但总体上，这9个城市仍未与世界深度融合，“9”和“2”之间仍是被分割的两部分，没有形成像欧盟那样各区域间的人流、物流、信息流、资金流等要素全面融合的一体化经济社会体系。

这些年来，包括9市在内的内地经济都得到迅速发展，其中广州、深圳的经济总量已接近香港，而港澳特别是香港经济正面临转型困境，仍需要努力保持在国家经济发展中的地位。因此，大湾区发展规划的方向就有两种可能的选择：一种是从发挥内地优势的角度出发，制定更多类似CEPA（《关于建立更紧密经贸关系的安排》）的政策，使港澳能分享更多内地经济发展的“红包”；另一种是从进一步改革开放、发挥港澳独特优势，帮助9市和港澳融为一体，推动实现大湾区国际化、全球化的角度出发。我认为，第二种选择更合适。

粤港澳大湾区未来发展的目标不应只满足于经过城市间、企业间的产业合作、科技合作和基础设施建设合作，提升香港的竞争力和深圳高科技产业的发展，促进珠三角地区经济不断增长，而是应该有更长远的战略构想和战略目标。

在经济层面，可以参照欧元区的模式，实现粤港澳经济高度一体化，打造大湾区“经济共同体”，使其成为人员、货物、资金、劳务、信息、技术、科技等生产要素自由流动最为畅通和活跃的地区。未来，粤港澳大湾区将成为全球规模最大、经济实力最强的湾区经济中心城市群，成为全球最大的金融、贸易、服务、高科技、制造业中心，成为全球最开放的地区，成为中国走进世界、联系世界最便捷的连接地带。

在社会层面，大湾区内的各城市在社会、教育、文化、卫生、公共服务等方面也应逐步融为一体，使全体居民都能分享到经济发展的成果，该区域也成为人民富裕程度最高、文明程度最高、公共服务最完善的区域。实现社会层面的融合难度很大，但这是大湾区发展方向中不可回避的，没有社会层面的融合，经济融合也将受到制约。

【制度创新才能保持制度红利】

粤港澳大湾区的规划和发展会遇到各种各样的问题，其中最困难也最重要的是制度和体制的创新，特别是如何处理大湾区的改革开放与坚持“一国两制”的关系。

毫无疑问，“一国两制”是大湾区规划和发展的基本方针，也是最大的制度红利。假如没有“一国”，根本谈不上统一规划和建设。没有“两制”，就没有港澳的繁荣稳定与独特优势，更难以保障香港国际金融中心、贸易中心、航运中心的战略地位。但另一方面，按目前的情况分析，客观地说，如果思想不解放，不全面深化改革，“两制”反而可能成为大湾区建设的挑战。如何在保持“一国两制”基本原则的前提下，重新认识“两制”的内涵，充分发挥“一国两制”的优势，逐步实现政治上“两制”，经济、社会、文化、生态上“一制一体”，这是需要认真研究和解决的问题。endprint