章程建设——关于独立学院现代大学制度的一点思考

罗玉玲 汤苗苗

（1东南大学成贤学院 江苏 南京 210088 ）

（2南京工程学院 江苏 南京 210092）

章程，根据百度词条释义，是指组织、社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的法规文书，是一种根本性的规章制度。据此释义，不同学者对大学章程给出了不同定义。有的学者认为，大学章程是指“大学最高权力机构依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领”[1]。有的学者认为，大学章程是“大学举办者在协商的基础上就如何举办学校达成一致意见而订立的文件，是全体举办者共同的意思表示，对每一个举办者都有约束力”[2]。还有学者认为，大学章程是“根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的‘宪法’，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触，学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规定”[3]。

虽然不同学者定义略有差别，但是都认可大学章程作为“最高纲领”、“大学的‘宪法’”，是大学制定内部其他各项规章制度的基本依据，在大学治理中发挥着“根本大法”的作用[4]。可见章程在我国现代大学制度建设过程中的重要性和必要性。章程是建设现代大学制度的基础，也是完善中国特色现代大学制度的关键环节。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出“章程是现代大学制度的重要内容，也是现代大学制度的主要载体”。

上世纪90年代开始，我国相继出台多部政策法规对章程作出规定。1995年颁发的《中华人民共和国教育法》第26条规定“设立学校及其他教育机构必须具备组织机构和章程等基本条件”，第28条规定学校及其他教育机构“按照章程自主管理”。1998年《中华人民共和国高等教育法》第27条规定“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料”，第28条明确了章程应当具体规定的事项。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。2011年《高等学校章程制定暂行办法》向各大学提出了制定章程的具体要求[5]。

独立学院作为我国高等教育形式的后起之秀，在短短几十年的发展历程中，对社会发展起到了非常重要的作用。作为高等教育的一部分，独立学院章程必然遵守大学章程的含义。2008年颁发的《独立学院设置与管理办法》第20条规定了“完成筹备申请正式设立的应提交下列材料：独立学院章程，理事会或董事会组成人员名单”，第21条明确了独立学院章程应规定的主要事项。

章程作为大学“宪章”，是高校推进依法治校的必要条件，也是明确高校内外部关系，建设现代大学制度的重要举措。根据国家相关规定，截止到2015年底，全国112所“211工程”高校全部完成章程核准发布工作。2016年7月，教育部又核准发布了中国科学院大学等8所高校章程。与此同时，各省教育部门也不断加快省属高校的章程核准工作。2017年4月，黑龙江省教育厅核准发布了齐齐哈尔大学等11所高等学校章程。至此，黑龙江省完成全部本科高校章程核准发布工作，实现了一校一章程格局[6]。湖北省为深入推进高校章程建设，制定了《高等学校章程建设行动计划（2014-2015年）》,2015年底，湖北73所省属公办高等学校全部完成章程制定核准工作。江苏省教育厅目前已在网站公布了82所省属公办高校核准发布的章程。

总体而言，公办院校的章程虽然各地进度不同，基本都能够按照国家规定完成。但是笔者发现，我国300多所独立学院的章程能查到相关信息的极为少见。通过网上查询，只有《福建师范大学闽南科技学院章程》、《武汉理工学院章程》、《中山大学南方学院章程》等几所独立学院有公开发布的章程。查阅书籍资料，只有《浙江大学城市学院章程》、《华南理工大学广州汽车学院章程》和《中国计量学院现代科技学院章程》等几所学院有公开章程。笔者试着与所在城市几所独立学院相关人员联系询问该校章程发布事宜，得到的答复都是模糊不清甚至毫不知情。笔者又随机与几所独立学院的学生进行了询问，在询问的近30名学生中没有人知晓自己学校的章程。而进入几所排名靠前的独立学院官网，也全部无法查询到该校章程。

按照独立学院申办要求，章程是申办必要材料之一，按照《高等学校章程制定暂行办法》，“高等学校应当公开章程”。在全国公办高校已经基本完成章程核准工作的时候，独立学院章程却遭遇难产，分析原因笔者认为有以下几点：

1.独立学院发展历史特殊。独立学院产生于上世纪90年代，由本科以上的公办普通高校结合社会资源，利用非国家财政性经费举办的本科高校。在相当长的时间里，独立学院都是以“非公非民”形式存在。政府对独立学院的性质定位，社会舆论对独立学院的评价以及独立学院的举办者对自身的发展定位和认识都有许多模糊之处[7]。随着独立学院相关法规出台，独立学院的发展才逐渐走上正轨。而法律法规的不断出台也对独立学院提出新的要求，独立学院需不断调整自身，其发展稳定性尚未得到保障，故而章程的制定也有一定滞后性。

2.独立学院章程建设缺乏内在动力，已有章程呈现趋同性。意识是行动的先导，认识不足必然导致动力不足。我国高校章程多是教育管理体制下的行政命令，因而制定章程也就成为了“遵命执行”的公事，缺乏了对章程权威性和必要性的认识。在章程的拟定过程中，很容易出现懒怠现象，对章程建设不积极，或者为应付差事而仅仅是对国家法律法规的简单重复，内容抽象空洞，缺乏特色。

3.独立学院内部治理结构不清晰。独立学院实行“董事会领导下的院长负责制”，董事会是学校的最高领导机构和决策机构。独立学院董事会由学校的举办者和投资者共同构成。而不同角色之间则有公益性和盈利性之争，学术与行政领域之争等问题，从而导致独立学院的章程内容难以论定。

4.独立学院校内监督体制不够完善。民主治校是现代大学制度的重要内容之一。独立学院实行民办机制，教职工采用聘用制，归属感普遍较弱。学生则因家庭经济条件普遍较好，自我意识较强但对学院发展则不太关心。虽然独立学院基本都设立了教职工代表大会、学生代表委员会等机构，但现实却是形同虚设，无法对学校章程起到应有的监督和管理作用。

建立和完善章程是我国高校依法治校、深化高等教育改革的必然趋势，也是独立学院建立现代大学制度，推进管理走向规范化、科学化的必由之路。《独立学院设置与管理办法》赋予了独立学院合法地位和制度的完善，在转型发展、内涵发展时期，独立学院可以从以下几方面加快章程建设进程：

1.转变观念，提高认识，重视章程的意义。独立学院章程较普通高校章程而言，除了“契约型”“纲领性”等共性特征，更具有独特意义。独立学院章程是办学自主权的体现，也是依法办学、依法治校的重要依据。教育主管部门要积极转变思想，增强对独立学院章程建设重要性的认识，积极推动相关政策，落实对独立学院章程的审批工作。同时，随着政府的放权，大学自主权越大，越需要通过章程规范办学，做到“有法可依，有章可循”[8]。因此独立学院自身也应摒弃旧观念的桎梏，将“要我制定”变成“我要制定”，着力打造独具特色的章程。

2.健全章程审核监督机制，形成多层次、全方位的监督体系。章程的审批具有严肃性和权威性，章程一旦被教育主管部门审批后便被赋予了法律效力。因此，教育主管部门要充分落实章程审批工作，防止审核工作流于形式；同时也要防止教育主管部门干预章程建设，产生侵权行为。独立学院内部要加强章程制定的程序建设，充分落实教职员工和学生的民主参与、民主监督权利，形成积极民主的监督氛围，保障章程建设的公开、章程制度的落实。

3.加快完善独立学院内部治理结构，为章程制定和落实打好基础。独立学院的权力机构构成复杂，依法厘清和界定政治、行政、学术等权力边界，完善党委领导、院长负责、教授治学、民主管理的内部治理结构，充分体现利益相关者的权利和诉求，才能为章程顺利制定打好基础，也为章程运行过程中各类关系协调发展提供有力支撑[9]。

4.改变章程的趋同性，打造独立学院特色章程。大学章程具有“宣言”的作用，它向世人宣告学校的使命、宗旨、办学理念和办学特色。办学特色是独立学院生存和发展的关键。独立学院应充分利用母体学校优质资源，以服务地方经济为立足点，集中力量打造特色专业。与母体高校错位发展，形成自己的优势和特色。通过章程的形式，将自身办学特色充分发扬下去。

综上所述，独立学院章程建设既是国家法律法规的要求，也是自身建立现代大学制度，依法治校，科学发展的内在要求。独立学院应以章程建设为契机，加速现代大学制度建设进程，完善内部治理结构，从而保障独立学院的健康、持续发展。

[1]谢志钊.法律视角下的中国独立学院章程研究[J].硕士学位论文,2008.1001.

[2]姚志琴.独立学院章程的制定与完善[J].教育评论,2016.5.

[3]陈立鹏.关于我国大学章程几个重要问题的探讨[J].中国高教研究,2008.7.

[4]孙国友.超越路径依赖：我国大学章程制度价值实现的路向研究[J].黑龙江高教研究,2015.10.

[5]肖庆顺.我国独立学院章程建设：现状、问题及对策[J].教育与教学研究,2016.9.

[6]资料来源：中华人民共和国教育部高等教育司网站，http://www.moe.edu.cn/s78/A08/

[7]李延保主编.中国独立学院调查报告[M].中山大学出版社,2013.5.

[8]别敦荣.论我国大学章程的属性[J].高等教育研究,2014.2.

[9]冯世勇.强化法治观念和规则意识[J].中国高等教育（半月刊）,2016.19.