互联网时代电子废弃物管理法律制度刍议

王彦昕+张雪梅

【摘要】文章针对我国电子废弃物管理存在立法不足、监管与执法不严、环境违法惩罚小、正规处理企业少等问题，以广东省龙塘镇与贵屿镇为例引出电子废弃物的污染现状，分析了电子废弃物污染环境的原因，进而分析了电子废弃物管理的法律缺陷，最后提出了完善法律的措施。

【关键词】电子废弃物管理；污染；法律缺陷；法律完善

電子废弃物的管理是个全球性的难题。所谓电子废弃物（Electronic Waste，E-waste or e-scrap），又称垃圾电气电子设备（Waste Electrical and Electronic Equipment，简称“WEEE”），是指被废弃不再使用的电气或电子设备。随着互联网科技的不断发展，数码产品更新速度越来越快，由此产生了大量的电子废弃物。中国人均电子废弃物产出量低于世界平均水平，但每年处置的电子废弃物却占全球总量的70%，中国成为发达国家电子废弃物的“倾倒场”。然而，我国对电子废弃物的回收处理没有专门的立法，现有的《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》和《电子废弃物污染环境防治管理办法》关于电子废弃物的规定很少并且难以执行。另一方面，我国缺乏完整的电子废弃物回收处理体系，加上垃圾分类制度尚未在公众生活中形成共识和习惯，对废旧电视机、冰箱、手机等电子废弃物随意处置，从而增加了电子废弃物管理的难度。

一、我国电子废弃物环境污染现状

（一）广东省清远市龙塘镇土壤污染

清远市龙塘镇是我国最早开展电子废弃物处理处置的地区，主要依靠家庭小作坊的生产经营模式，即工人依靠改锥、钳子等进行废旧电器的拆解，将有回收价值的部分回收，或者采用简单酸溶或露天焚烧等落后方式回收贵重金属，经过拆解、焚烧及酸洗产生的废渣，含有大量未被回收的重金属。落后的拆解工艺和不完善的环保设施导致该镇的生态环境遭受严重的污染。为揭示电子拆解行业产生的固体废物对周边农田土壤重金属的污染特征，选取该镇处置废弃物的周边农田为研究对象，采集相应的土壤样品，分析表层土壤与剖面土壤中Cd、Cr、Cu、Pb、Zn和Ni的质量分数、综合污染指数和潜在生态危害程度。调查结果表明：Cd、Cu、Pb和Zn在表层土壤中含量较高，呈现出表层富集型特征，其平均值分别是国家土壤环境质量二级标准的1.40倍、2.94倍、1.25倍和1.28倍，Cr和Ni含量则接近于广东省土壤重金属背景值。研究区域内梅罗综合污染指数范围为1.42～18.29，平均值为4.57，达到重度污染，严重威胁农产品安全。以废旧台式电脑为例，其Cd、Cr、Cu、Pb、Zn和Ni的重量百分比占到16.3%，其平均回收率只有总数的 70%左右，剩余的组分随废水、烟尘及废渣进入土壤。

（二）广东省汕头市贵屿镇电子废弃物污染状况

广东省汕头市贵屿镇，因电子电器废弃物的拆解而出名，有着全球“电子废弃物之都”的称号，也因为电子废弃物拆解带来的污染被称为“世界上最毒的地方”。由于电子废弃物中蕴含的金属含量很高，1吨随意收集的电子版卡中含有143kg铜、0.5kg黄金、41kg铁、272kg塑料、29.5kg铅、20kg锡、18kg镍、lOg锑、11kg银和钯、铂金等其他贵金属 ，所以很多当地企业从事电子废弃物拆解行业。电子废弃物处理过程中释放出的重金属如锡、铅等有毒有害物质严重污染了土壤。拆解和清洗电子废弃物要用水，很多手工作坊为了取水方便建在练江边上，把江水抽上来使用，把废液直接排进水里，严重污染了练江的水质。尽管屡次整顿，仍然有不少手工作坊不动声色地驻扎在练江附近，大量污染物进入水中，江水无法饮用，水中的铅含量远远超出国家安全标准，这里的饮用水只能从其他地方运进来。2013年央视新闻报道了对贵屿镇电子废弃物的调查。拆解电子废弃物虽然使很多人致富，但电子废弃物产生的污染严重威胁人的身体健康。很对孩子从小在电子废弃物堆里生活和玩耍，有90%以上的儿童重金属超标，其中铅超标最为严重。在贵屿镇的一家民办学校，午饭过后很多学生都要吃药，因为拆解电子废弃物产生的气体让很多儿童患有呼吸道疾病。从事电子废弃物拆解的工人在工作时没有很好的防护措施，有害物侵蚀他们的身体健康，导致结石、骨节疼、鼻炎等疾病的出现。

二、电子废弃物污染原因分析

（一）国外电子废弃物大量涌入我国市场

2008年11月，美国CBS电视台新闻节目《60分钟》揭露电子废弃物跨国走私的行当，广东汕头贵屿镇的污染影像暴露在公众视野中。如今，贵屿镇正处于艰难转身治污的过程中。Basel Action Network（巴塞尔行动网络，简称BAN）是一个非政府公益组织，专职于抵制有毒电子垃圾出口到发展中国家。BAN曾在美国回收电子废弃物各个回收站的200件电子废弃物身上安装了GPS追踪器，以追踪这些废弃物的最终去向。如今，该组织追踪的62件旧打印机和电视漂洋过海，大部分来到中国香港。中国是《巴塞尔公约》缔约国，这些电子废弃物在中国的存在是非法的。BAN的监察团队还把调查重点放在戴尔公司（Dell）。戴尔公司坚称不出口电子废弃物。然而，GPS追踪结果显示其电子废弃物的终点站是香港。由于香港的港口很多，船运集装箱被检查的概率很低，所以香港一直以来是发达国家出口电子废弃物的地方。

（二）回收利用体系不完整

据广西电视台的报道，很多市民处理电子废弃物很随意，为了方便，把废旧的电子电器产品当作普通垃圾一样丢在垃圾桶里或放在墙角，或者把电子废弃物便宜卖给回收的小贩；环卫工人也没有进行必要的分拣，直接把电子废弃物拉到垃圾中转站粉碎或填埋，形成了电子垃圾处置乱象。这样的结果是电子废弃物中的汞、铅、钡等有毒有害物质会污染土壤和水源，同时造成贵重金属的严重浪费。另一方面，被小商贩回收的电子废弃物大部分流入个体小作坊拆解变卖，这些作坊用盐酸、硫酸溶解电子废弃物，提炼完贵金属后，剩余的部分随处丢弃，对环境造成很大的危害。我国缺少完整的回收体系：首先，居民的垃圾分类习惯并未形成；其次，回收的电子废弃物难以进行规范化处置；再次，大量的电子废弃物流向无处理资质的企业和小作坊。endprint

（三）合法企业处理成本过高

根据我国再生资源利用协会统计，到2015年，我国电子废弃物年生产量达到500万吨，但电子废弃物进入有处理资质企业循环利用的还不到10%。因为电子废弃物处理的成本问题，有处理资质的企业无法与无处理资质的小作坊竞争。小作坊骑着三轮摩托车直接走街串巷上门回收电子废弃物，处理1斤电子废弃物的成本大概是0.6～0.7元，而有处理资质的企业的处置成本是其2倍。有资质处理的企业的处置流程较多，首先要在社区建立电子废弃物回收点，然后把回收的电子废弃物运输到处置地进行再分类，增加了企业资金投入，处置电子废弃物成本高。由于回收难，处理成本高，市场上绝大部分废旧电子产品流入小作坊，其采用原始的焚烧、腐蚀等粗放的方法提取贵金属，使废旧电子产品得不到充分的利用，同时造成环境污染。

三、我国电子废弃物管理的法律缺陷分析

（一）立法的滞后性，法律适用可操作性弱

我国虽然颁布了包括《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《电子废物污染环境防治管理办法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等在内的一些电子废弃物污染治理方面的法律规范，但是这些法律法规对电子废弃物的流向和处理规定得很少，而且缺乏配套的相关法律，关于电子废弃物的收集管理、经营、处理等，没有可适用的具体的法律规范。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第37条规定：拆解、利用、处置废弃电器产品，应当遵守有关法律法规的规定，采取措施，防止污染环境。但是这条规定很笼统，没有具体的执行标准，没有规定拆解、处置电子废弃物的方法，执法部门和相关人员不知道如何采取措施来防治环境污染，无论是企业还是行政机关都没有制定具体的行为准则。

（二）监管不严与执法不规范

我国现在电子废弃物监管是多个行政机构共同监管、共同执法的管理体制，包括发展改革委员会、商务部、税务总局、海关总署、工商总局、质监总局、环保部、财政部等部门，由于权责不集中，多个执法部门权力倾轧，互相推诿，不积极地履行职责等。海关对电子废弃物进口的监管和检查力度也不够到位，港口设置的检查点较少，难以对港口进行全面监管，一些港口的监察设备落后，有故障，无法检测电子废弃物的存在，导致个别港口城市电子废弃物走私行为猖獗。另外，电子废弃物执法机关的执法权相互交叉，要么双重执法，要么消极执法，宽严不济，不利于电子废弃物的监管和执法。

（三）环境污染违法责任成本低

企业违法排放污染物，消极治理甚至不治理电子废弃物处理过程中的污染，一个重要的原因就是对排污者的惩罚过轻。《电子废物污染环境防治管理辦法》第20条、21条规定了相关的处罚，但是处罚类型都是罚款，并且罚款数额不大，最高罚款数额仅为50万元。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第5条虽然规定了产品的生产者、销售者、进口者、使用者要承担电子废弃物环境污染防治责任，但没有规定如何确定、分配责任范围和行为模式，治理污染需要的成本远远高于排污费用的征收，加上法律法规对污染环境的违法者处罚力度小，企业守法成本高，违法成本低[7]，使得法律责任难以落实。

四、电子废弃物管理的法律完善

（一）借鉴 “生产者责任延伸”法律制度

生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility，简称EPR）又称扩大生产者责任制度，由瑞典环境经济学家Thomas Lindhqvist在1988年在给瑞典环境署提交的一份报告中首次正式提出。生产者责任延伸制度的本义是指将产品生产者的责任延伸到其产品的整个生命周期，特别是产品消费后的回收处理和再生利用阶段，使生产者承担废弃产品的回收、处置等有关的法律义务，促进改善产品全部生命周期内的环境影响状况的一种环境保护制度，当今在许多发达国家的立法和实践领域内已得到了广泛的运用。制定生产者责任法律制度，推行生产者责任制，首先，制定法律规定生产者和售后服务机构的回收义务，生产者和售后服务机构有义务和责任对废旧电子产品进行回收，并交给有资质的企业处理，同时设立处罚机制，对违法者进行严厉处罚。生产者建立完整的回收利用体系，在社区、公共场所设立回收点，方便居民处理废旧电子废弃物，然后定期对回收到的废旧电子产品进行处理或交给有资质的企业处理，这样一来，有资质企业“有货处理”，也能阻止电子废弃物进入无资质的小作坊。其次，要依法禁止消费者擅自拆解电子废弃物，禁止消费者随意丢弃电子废弃物，对违法者进行严厉处罚，从源头上解决电子废弃物回收困难的问题，也可以避免电子废弃物流向无处理资质的小作坊。

（二）完善电子废弃物回收处理法律体系

在管理电子废弃物的立法方面，应完善电子废弃物管理法律体系。一方面，电子废弃物的回收处理流程应该在法律中明确规定，应构建一个系统完整的电子废弃物回收处理规范体系，对电子废弃物实行多元化回收和集中处理。电子数码产品的生产企业担负起对产品的处理义务和责任，零售商和售后服务部门有回收电子废弃物的义务，并将回收的电子废弃物交给有资质的企业处理。另一方面，要明确电子废弃物处理标准，建立完善的法律体系，要明确规定电子废弃物处理企业需具备的资格、条件以及技术标准。废弃物处理企业的设立应当符合法律规定，严格按照国家环保标准和相关技术规范，分类检测回收的电子废弃物。美国电子废弃物管理方面的法律体系虽然不尽完善，但可以全程规制电子废弃物。美国处置和管理固体废弃物的主要联邦法规《资源保护及恢复法案》对电子废弃物的规制有具体涉及。除此之外，其各个州也有不同的法律来规制电子废弃物。美国法律对电子废弃物的产生、转移、运输、贮存、收集、处置、排污收费等都做了明确的规定，对电子废弃物处理分工细致，有专门负责回收、拆解、提炼电子废弃物的公司 ，并且有严格的标准。

我国应该建立完善的电子废弃物法律体系。首先，应完善海关法，加强各地港口的监管，控制电子废弃物的跨境转移，建立一个严密的监控体系，再以此为基础进行完善。其次，应细化对电子废弃物的具体规定，要提高相关法律法规的可操作性，设定严格具体的行业标准。再次，应设立完善的责任体系，对电子废弃物的进口者、电子废弃物违法处理者、环境污染者等行为人的责任做更加严格的规定，明确违法者的法律责任，加大惩罚力度。最后，在对电子废弃物污染的救济方式上可引入环境公益诉讼，扩大起诉人的资格，让更多的人参与到环境保护中。endprint

（三）修正刑法相关条款，提升立法的可操作性、可执行性

违法企业之所以消极治理电子废弃物污染，是因为法律制裁畸轻。我国现有法律对环境污染的处罚都是责令停止违法行为、没收违法所得、限期整改、罚款等行政制裁手段，难以找到严厉的刑事制裁——相应的刑事法律责任。虽然《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第67条涉及刑事责任追究，但规定仅从大的原则出发，过于笼统，适用性不强。单一的罚款处罚不能遏制违法行为的发生，故应该引入具体的刑事处罚，发挥刑法的强制和威慑作用。刑法价值更多在于预防犯罪，环境污染类犯罪也是如此。我国刑法第338、339条分别规定了污染环境罪和非法处置进口的固体废弃物罪，但是没有根据各种污染的特点确定罪名和刑罚，缺乏针对性，刑法将大部分环境类犯罪纳入污染环境罪中，使得污染环境罪笼统而不明确。因此，将包括电子废弃物在内的污染物主要规制在刑法第338条的现状势必需要做出改变，立法机关需要在环境犯罪的相关章节增设电子废弃物污染罪名，借鉴国外的做法，在刑法中增加一项明确具体、针对性强的电子废弃物环境污染罪，对违反该条法律的个人或单位进行处罚。刑罚除罚金以外，还应该包含管制、拘役、有期徒刑等人身自由罚和没收违法所得的金钱罚，充分发挥刑法的威慑作用。

制定相关配套法律规范的立法机构，应认真总结电子废弃物管理法律实践经验，加强调查研究，制定出符合我国国情的法律规范。同时要认真考虑法律執行部门的意见，制定出便民、高效、执行力强、能解决实际问题的法律规范。法律条文能明确就尽量明确，能具体就尽量具体，要努力使法律立得住、行得通，切实管用。

（四）加大电子废弃物管理的执法力度

首先，在电子废弃物的进口管理方面，海关应当加大检查、监察力度。在港口增设检查点，进行多方位的检查，要严防死守，努力做好杜绝电子废弃物非法进口的第一道防线。同时也要提高港口监察工作人员的工作能力和效率，做好培训和教育工作。其次，环保部门要加大执法力度。环保部门应该采取严厉的制约措施，用强硬的手段来管理电子废弃物污染企业，充分发挥法律的威慑作用。再次，综合执法部门要积极履行职责，对于无处理资质的小作坊和拆解企业要依法取缔，严厉打击。总之，海关、环保部门、综合执法部门要积极履行各自的职责，加大执法力度，做到执法必严，违法必究。

（五）建立电子废弃物补偿法律制度

在处理电子废弃物时，有电子废弃物处理资质的企业的回收成本很高，先进的拆解处理设备、完整的环保设施、优秀的技术人才都需要投入大量的资金，对此，我国应该建立电子废弃物补偿法律制度，明确补贴标准，给予企业财政补贴，政府要积极与电子废弃物回收处理企业对接，在资金上支持有资质企业的发展。有了政府的支持，企业可以适当提高电子废弃物的回收价格，相对高的价格能收到更多的电子废弃物。建立电子废弃物奖励法律制度，确定奖励的发放标准和计算方法，对处理能力强、环境危害小的企业，以处理量、达标量和贡献率为标准计算奖励金额，以此鼓励电子废弃物处理企业的发展，增强企业的积极性。在税收方面，国家要对有处理资质企业进行减税、免税。在《中华人民共和国税法》中制定出减免方式，要确定一个具体的数额标准，并结合当地电子废弃物实际情况进行环境影响评价，对于处理量达标、环境影响评估达到标准的企业给予减税优惠；对处理量大、环境影响评价结果为优的企业给予免税优惠。

21世纪是一个互联网科技高速发展时代，数码产品更新换代的速度非常快，势必会产生更多的电子废弃物。如果不能很好地管理电子废弃物，生态环境、人类身体健康都会面临巨大威胁。因此，我国要以电子废弃物管理的实际情况为基础，同时借鉴西方发达国家的经验，完善电子废弃物回收、处理的相关立法，行政机关加强执法，努力解决电子废弃物带来的污染问题，将电子废弃物变废为宝，实现中国环保与发展双引擎发力的良好局面。

【参考文献】

[1]梁啸，刘晓文，吴文成，等.电子废物拆解废渣周边农田重金属的污染特征及风险评价[J].生态环境学报，2015（10）：1718-1724.

[2]R.Hischier，P. W?ger，J.Gauglhofer.Does WEEE recycling make sense from an environmental perspective？： The environmental impacts of the Swiss take-back and recycling systems for waste electrical and electronic equipment （WEEE） [J].Environmental Impact Assessment Review，2005，25（05）：525-539.

[3]战宇.电子垃圾回收的法律规制[J].软件工程师，2013 （07） ：11-12.

[4]刘硕.我国电子废弃物污染防治法律制度研究[D].石家庄：石家庄经济学院，2011.

[5]马鸿庆.城市固体废物管理法律问题研究[D].北京：中央民族大学，2011.

[6]刘定国，李春林.发达国家对华输出电子废弃物的环境影响与对策[J].沈阳业大学学报，2014 ， 7 （01） ：40-45.

[7]罗晨煜.我国电子垃圾回收与健康保护机制[J].经营管理者， 2014 （32） ：141-142.

[8]张俊.我国电子废弃物污染刑法规制[J].法制与经济，2016（07）：221-222.

[9]李庆.电子垃圾环境污染之法律责任问题探讨[J].焦作大学学报，2013（03）：120-122.endprint