高校政府采购过程公开透明可追溯的实践

王晓华, 华 菂, 于 泽, 杨小龙

(北京工商大学 国有资产管理处, 北京 100048)

高校政府采购过程公开透明可追溯的实践

王晓华, 华 菂, 于 泽, 杨小龙

(北京工商大学 国有资产管理处, 北京 100048)

随着高校政府采购改革的进一步深入,特别是“放管服”政策的出台,在高校政府采购中引起很大影响。权限下放而不失控,管理规范而不繁琐,服务优化而不敷衍,这一切都需要不断完善健全内控及监督体系,将政府采购纳入到全面规范运行的轨道中来,并实现留痕管理,从而做到用足政策,提升采购效率,又能放管结合,确保接得住、管得好,还能够提升为教学科研服务的水平与质量。

政府采购； 放管结合； 优化服务； 留痕管理

2016年高校政府采购制度改革的主旋律就是“放管服”[1],即要扩大高校自主权,凡是高校能够自主管理的事项,相关权限都要下放,特别是要扩大高校在经费使用、设备采购等方面的自主权[2]。另外,中办、国办在有关财政科研项目资金管理政策的相关文件中明确指出,高校要切实做好设备采购的监督管理,做到全程公开、透明、可追溯[3],以强化自我约束意识,完善内控机制,确保接得住、管得好。

1 “放管服”背景下高校政府采购现状及分析

1.1 “放管服”政策出台的背景

1.1.1 我国加入《政府采购协定》(以下简称GPA)的需要

我国政府采购政策功能的定位目前还仅仅是节支和促进廉政建设,而GPA则是要保证非歧视透明原则和性价比原则的实现。很长一段时间以来,我国都是通过公开招标方式来实现政府采购政策的定位,其通病就是周期长、效率低,在现实操作中也不能很好地体现出GPA的两个原则。欧美等国家历经200多年政府采购历程,近些年来都在逐步将公开招标向谈判上发展,推行政府采购电子化[4]。为了能够跟上国际形势的发展,自2014年以来,我国先后出台若干政府采购政策改革方面的制度规定,尤其在政府采购方式的多样化,如大幅度调整公开招标限额标准[5]、鼓励非招标采购方式的运用[6]、推出竞争性磋商方式[7]等,以及审批流程的简化,如进口仪器设备由论证报批改为备案[8]、预算申报不再进行集中评审[9]等,都做出了非常明确的指引和要求。

1.1.2 高校科学研究发展的实际需要

据不完全统计,高校承担了80%的国家科研基金项目,研究成果十分丰硕。高校的科研条件则是支撑这些研究成果的关键,而且相关科研项目对仪器设备的选型和技术具有特殊的要求。谈判比公开招标更具有竞争性,能够更好地实现GPA的两个原则,同时也能够大大提升采购效率,满足教师开展科学研究的要求。

1.2 “放管服”放在哪、 管在哪、服在哪

1.2.1 放在哪

(1)下放采购权限。2014年颁发了非招标采购方式及竞争性磋商采购方式的文件；2015年北京市将公开招标的限额从100万元提升到200万元；2016年财政部将公开招标限额从120万元提升到200万元，同时对目录内50万元至200万元之间的采购内容可由采购人自行确定竞争方式取得等[10]。这些政策变化扩大了采购人分散采购的权限,并推动了采购方式的综合运用。

(2) 简化审批流程。预算评审与论证合二为一；设立校内专项、内涵发展、定额项目等,给予学校更大的预算申报自主权；将进口设备审批改为备案等。这些做法,在很大程度上给采购执行带来了方便,促进政府采购向良性方面发展,也更加符合实际情况。

1.2.2 管在哪

下放权限、简化流程等的实施并不是放任不管,而是要放管结合,其前提条件是完善内控制度建设,强化自我约束机制,加强监督管理,保证经费使用的规范性、合理性和有效性,保证采购过程公开、透明、可追溯。

1.2.3 服在哪

尊重科研仪器设备采购的特点和规律,集中采购目录内用于科研的设备可不受集中采购条件限制,采购过程中可自行聘请行业专家评标[11],允许采购预算在符合要求的情况下进行调整等,以及给予高校更大的自主权,综合运用适宜的采购方式开展采购工作,探索适应科技创新规律的绩效考评机制,无疑对提升采购效率、保证采购质量起到重要作用。

1.3 高校政府采购政策的调整

随着“放管服”系列政策的出台,许多学校出台办法对执行政府采购政策进行修订,最明显的涉及2个方面:一是上调学校公开招标的限额标准,不少学校将以往公开招标的限额标准由单价10万元调整至20万元,甚至50万元；二是下放限额标准以下的采购权限,允许教师自行采购限额以下的仪器设备。

这种变化特别是将采购权限交由教师个人进行采购的做法,从实践操作层面来讲还是有待商榷的。在没有完善的内控体系及监督机制引导下,个人采购大型仪器设备的风险隐患无疑大大增加。即便建立了内控制度,执行起来也很难保证对个人采购过程的监管到位。毕竟分散采购的便捷与高效取决于内控制度的健全与当事人认知程度的提高,因为财政资金的首要问题是安全,离开安全谈效率是舍本逐末[12]。

2 在政策指导下的政府采购工作实践

由于货物与服务采购属于大宗物资采购,是高校敏感的业务领域,也是审计、监察等各方关注的焦点,如何在“放管服”背景下既保证采购过程规范透明、可追溯,又切实体现简化程序,提升服务水平,就成为当前采购工作的重中之重。为确保“放管服”能够在规范的轨道上良性运行,我校对货物采购进行了卓有成效的探索。

2.1 加强顶层设计

结合近些年来巡视、审计等提出的问题,学校对物资采购工作进行了全面梳理，加强顶层设计,将失之于监管的小额细碎采购全部纳入到货物及相关服务的采购管理中来,如学生活动奖品、教职工福利商品、体育用品、药品、服装被品等,并进行了全面梳理和分类。

2.1.1 印发采购制度文件

起草了“北京工商大学货物和服务采购管理办法”,经在全校范围内征求意见后,报校长办公会审议通过并印发全校。同时修订印发了“北京工商大学实验耗材管理办法”,并起草了“北京工商大学小额货物和服务采购管理办法”。上述办法结合各类物资的性质、使用方向、购置金额等对采购内容、采购方式、采购限额、采购要求、公示办法及采购监管等进行了明确的规定。

2.1.2 丰富采购类型和采购方式

结合学校实际将采购内容分为2种类型:一是传统意义上的通过采购货物以确定供应商；一是通过采购供应商资格以确定不同阶段所需的小额货物。

逐步改变了公开招标“一体独大”的格局,在采购限额内综合运用非招标采购方式,特别是对那些带有设计性的采购项目以及技术需求比较复杂的仪器设备,都尽可能采用竞争性磋商采购方式,以增加采购的灵活性,提高采购效率,同时也较好地体现了性价比最优的原则。

2.1.3 实现信息留痕管理

在学校协同办公OA系统中启动采购项目事前联审机制,并增强相关业务部门的联动,即对涉及各类物资的采购项目均执行系统填报联审:由项目负责人对项目基本信息进行填写,注明项目经费来源、批复途径、项目金额等,并根据项目情况提供相应附件；由采购管理部门进行采购方式、采购内容、附件材料、风险排查等审核；由审计与监察部门负责审阅。采购信息化平台见图1。

图1 采购信息化平台

通过实践认为跨部门联审,特别是审计监察部门在事前介入的机制十分必要,因为他们能够从不同的视角来审视项目情况,及时发现问题,提出意见和建议。运行半年来,通过审计视角对其中1项涉及货物和工程内容的项目进行多部门会商,确定项目中涉及到的工程内容应按照工程采购方式执行,从而避免了货物采购中的盲点[12]。

2.2 明确采购执行原则

2.2.1 管办分离原则

(1) 分管业务与具体执行相分离；

(2) 预算申报与采购执行相分离；

(3) 采购执行与到货验收相分离。

2.2.2 应采尽采原则

凡使用纳入学校财务管理的各类资金采购相关货物和服务时,均按照表1要求执行,做到应采尽采。

表1 校管资金货物和服务采购限额及方式

表1(续)

2.2.3 性价比优原则

(1) 用户导向,以满足用户的教学科研需求为主；

(2) 强化论证,坚持请相关领域专家进行论证,必要时请专家参与评标；

(3) 综合运用采购方式,较为广泛运用竞争性磋商方式,有利于性价比原则的实现。

2.2.4 全程痕迹原则

运用信息化手段记录采购的全过程,对采购项目公告、采购文件、采购项目预算金额、采购结果、采购合同等信息进行公开。

(1) 事前痕迹:通过学校OA协同办公系统,对每个项目实行事前监督联审机制,从项目资金来源、审批途径、项目论证情况、项目负责人信息、具体使用人信息、项目中涉及的各类采购方式以及各权限负责人审批等内容及环节全部在联审表中予以体现。

(2) 事中痕迹:经事前确定的各类采购方式在各类网站上以公告或公示等形式进行发布,包括招标公告、结果公告以及合同公告等信息,对整个过程可予追溯。

(3) 事后痕迹:凡经过采购流程的项目均建有档案,包括进展、到货、验收、入库、付款、质保等情况均在系统中予以体现,以便随时掌控后期工作进度。

3 效果

3.1 政府采购内控监督体系逐步完善

3.1.1 完善制度建设,规范监督管理

在“放管服”的新形势下,要分清放什么,管什么,如何实现二者的有效结合,并建立起权责对等的自我约束机制。因此需要积极探索建立政府采购活动内部控制及监督体系,做到“分事行权、分岗设权、分级授权”,而不是放任不管或者因缺少监督约束而导致失控。学校正是通过顶层设计,将全校各类物资均纳入到采购的监管范围中来,并实现了跨部门联审,使审计、监察部门提早介入,确保采购内容与采购方式匹配度更高,使专业的人做专业的事情,实现了采购项目执行源头的公开、透明、可追溯。

3.1.2 全程痕迹管理,提升服务水平

货物及相关服务采购通过OA办公系统审批后在外网上发布执行,教师自采的小额货物及相关服务则需要在校园网上进行采购过程的公示；实验耗材采用电商平台方式直接采购。通过信息化手段的综合运用,使采购项目在事前、事中、事后各环节中均留有痕迹,而且减少了教师多次往返的沟通成本,使得教师仅需要在计算机终端即可完成各项手续的办理,大大节约了管理成本,同时也进一步优化了服务水平和质量,实现了采购项目执行过程的公开、透明、可追溯。

3.1.3 以结果为导向,强化使用效益

对到校货物实行严格的现场验收机制,既包括货物基本情况的验收,又强调安装调试后的功能验收,必要时请相关专家参与验收,以确保采购的货物满足教学科研需要。验收情况均需在线填写,并由资产管理部门予以确认,方可导入固定资产管理系统,实现了采购结果的公开、透明、可追溯。

3.2 规范合理地综合运用采购方式

3.2.1 丰富采购方式

除规定限额以上的执行公开招标方式以外,其他采购项目视情况充分运用公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源询价、公开遴选、校内公示等采购方式,既保证依法合规、高效便捷,又确保性价比最优,使学校利益最大化。

3.2.2 完善公开招标采购方式

为保证充分竞争,在招标文件中要求至少3个品牌的厂商或代理供应商参与竞标,既要求用户教师在指标调研时尽可能广泛充分,不具有排他性；又能够实现厂商或代理供应商的充分竞争。

3.2.3 信息化技术的支持

信息化技术的运用使采购过程具备了GPA的核心原则,即非歧视透明原则。要实现采购全程的公开、透明、可追溯,就要达成这样一个共识:凡能通过网上采购和竞价的货物都应实现网上操作,并应发展到网上评标。当然,这也需要监管部门制定规则,加快开发,强化监督,推动政府采购的电子化、市场化操作,真正体现出“物有所值,效率为先”。

References)

[1] 乐佳超.2016,奏响“放管服”改革最强音[N/OL].中国政府采购新闻网专版电子报,(2017-01-23).www.cgpmews.cn.

[2] 国务院.关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知:国发[2016]30号[Z].2016-05-24.

[3] 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见[EB/OL].(2016-07-31).www.gov.cn.

[4] 丁亮.国内政府采购政策改革研究[J].中国政府采购,2015(1):32-35.

[5] 中央国家机关政府采购中心.关于印发中央国家机关2017—2018年政府集中采购目录实施方案的通知:国机采[2017]4号[Z].2017-03-31.

[6] 财政部.政府采购非招标采购方式管理办法:74号令[Z].2013-12-19.

[7] 财政部.关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知:财库[2014]214号[Z].2014-12-31.

[8] 财政部.关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知:财库[2016]194号[Z].2016-11-10.

[9] 章辉.让“放管服”要求在政采实践中更好落地[N/OL].中国政府采购新闻网专版电子报,(2017-01-19).www.cgpmews.cn.

[10] 财政部.关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见:财库[2016]99号[Z].2016-06-29.

[11] 戴民辉.创新监管方式 规范采购管理 全方位推进政府采购上水平[J].中国政府采购,2015(1):36-37.

[12] 张铭清,伍扬,雷霆,等.“科技防腐”视角下的高校信息化采购[J].实验技术与管理,2016,33(12):279-282.

Practice on open, transparent, traceable process of university government procurement

Wang Xiaohua, Hua Di, Yu Ze, Yang Xiaolong

(Department of State-owned Assets Management, Beijing Technology and Business University, Beijing 100048, China)

With the further reform of government procurement in colleges and universities, and especially with the issue of the “Decentralization, management and service” policy, it has a great impact on the university government procurement. All these such as the decentralization of authority but not out of control, management specifications but not cumbersome, service optimization but not perfunctory, need the constant improvement and perfection of the internal control and the supervision system. The government procurement is embedded into a comprehensive standardized operation orbit, and the trace management is realized so as to make full use of the policies, improve the procurement efficiency, combine the decentralization with the management, ensure the good implementation of the decentralization and the good management, and improve the level and quality of service for teaching and scientific research.

government procurement; combination of decentralization and management; optimization service; trace management

特约专栏——新形势下实验室建设与管理探析(Ⅴ)

G647；F253.2

: A

: 1002-4956(2017)09-0001-04

2017-06-23

王晓华(1970—),女,湖南常德,硕士,副研究员,国有资产管理处处长,主要从事高等教育和资产管理.

E-mail:wangwx@btbu.edu.cn

10.16791/j.cnki.sjg.2017.09.001

编者按:建设创新型国家的伟大战略目标推动着高校深化教育教学改革,培养创新人才的任务光荣而艰巨。在新形势下,实验室如何进行建设和管理,以求在人才培养、科学研究和社会服务等方面做出更大的贡献,广大实验室工作者开展了积极的探索和实践。本期《特约专栏》刊登了北京工商大学王晓华处长和清华大学杨柳副处长等关于加强高校政府采购管理、提高资金使用效益方面的文章,介绍了他们的研究成果和实践经验,供广大读者借鉴、参考。