农村宅基地退出补偿价值测算的实证研究

张勇

(池州学院 管理与法学院，安徽 池州 247000)

农村宅基地退出补偿价值测算的实证研究

张勇

(池州学院 管理与法学院，安徽 池州 247000)

确定农村宅基地退出补偿价值是构建农村宅基地退出补偿机制的核心内容。从宅基地使用权权利主体农民土地权益损失视角出发，分析宅基地退出的补偿价值体系，并从农民的宅基地使用权价值和宅基地发展权价值两个维度建立宅基地退出补偿价值测算模型，并以安徽省宁国市为例，测算出农村宅基地退出补偿价值，测算结果远高于宁国市现行的最高标准，为建立农村宅基地退出补偿激励机制提供一定参考。

农村宅基地； 宅基地发展权； 退出； 补偿价值； 宁国市

资源配置理论表明，利益分配机制是影响资源配置效率的重要因素，对于提高资源配置效率具有十分显著的激励作用[1]。农村宅基地退出后如何补偿、补偿多少，这些问题都是作为宅基地使用权主体农户最为关心的。因此，如何确定农村宅基地退出补偿标准是探索和建立宅基地退出补偿机制、引导农户自愿退出的关键问题之一。虽然中央已明确将“探索宅基地自愿有偿退出机制”作为推进我国农村宅基地制度改革完善的重要内容，但是目前在全国层面上并没有一个统一的宅基地退出补偿标准，相关法律也是空白。虽然部分省(市)近年来积极探索农村宅基地退出实践，各地也针对退出宅基地的农户出台了具体的补偿标准，但各地补偿标准相差较大，加上在实际中农户并没有参与制定补偿标准的过程，导致政策在执行时农户往往会存在“补偿标准是如何确定的”、“这样的标准是否合理”等诸多质疑，同时也使得各地在执行农村宅基地退出补偿政策的过程中遇到了诸多阻力[2-3]。

文献检索结果表明近年来国内学术界针对农村宅基地退出补偿价值进行了较多的探讨，但目前还没有形成统一的观点，概括起来主要有以下几种看法：一是以宅基地的经济价值为标准，如韩康等认为应对退出的农村宅基地实行资本化、市场化运作[4]；韩立达等也认为农村宅基地退出应走市场化道路[5]。二是以宅基地为农民提供的住房保障功能为标准，如欧阳安蛟等建议以农民放弃宅基地在城镇或集中居住区获得相当住房保障为补偿标准[6]。三是以住房保障价值和经济价值兼有的补偿标准，如罗伟玲等认为宅基地的经济补偿价值应包括宅基地的社会保障价值和资产价值两个部分[7]。四是以宅基地的综合价值为补偿标准，如岳永兵认为不仅要对农户补偿宅基地的经济价值，还要针对农户社保、身份认同和代际继承等进行补偿[8]。另外，针对农村宅基地退出补偿价值如何测算研究的成果较少，其中在方法层面上具有代表性的是徐小峰运用成本逼近法，从土地发展权视角估算了农村宅基地价值[2]，胡银根等依据福利经济学原理，基于宅基地对农民的功能效用视角对农村宅基地退出补偿价值进行了定量测算[9]。

综上可见，目前学术界有关农村宅基地退出补偿价值的研究还较少，在理论层面上围绕农村宅基地退出补偿价值体系构成还有待于进一步探讨，在方法层面上针对农村宅基地退出补偿价格的评估方法也有待于进一步研究。鉴于此，本文尝试从农户损失土地权益视角出发，构建宅基地退出补偿价值体系，并在借鉴已有研究方法的基础之上，建立农村宅基地退出补偿额度测算模型，以安徽省宁国市为例进行实证研究，以期为探索和建立农村宅基地退出补偿机制、制定宅基地退出补偿标准提供一定参考。

一、基于农户权益损失视角的农村宅基地退出补偿价值体系

笔者认为农户退出宅基地也就意味着放弃其无偿获取的宅基地使用权，同时从土地发展权视角来看，退出宅基地的农户还丧失了对宅基地进行再次开发利用的土地发展权权利。因此，基于“损失什么，补偿什么”的原则，农户在宅基地退出中损失了基于集体经济组织成员身份而享有的宅基地使用权和作为土地发展权的宅基地发展权，那么就应该对损失的这两项权利进行补偿。

(一)农村宅基地退出中的农民土地权利损失

1．作为用益物权的宅基地使用权

根据现行《物权法》的规定，宅基地使用权是与建设用地使用权、土地承包经营权、地役权等处于并列地位的完整的用益物权。根据《物权法》第一百一十七条的规定，用益物权是指对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利。另外，《物权法》第一百五十二条还有如下规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。但该规定并没有界定宅基地使用权的概念，只是规定了占有和使用的权利，也没有提及收益权和处分权两项权能。笔者认为将收益权和处分权排除在宅基地使用权的权能之外，这并不符合现代物权的理念，完整的宅基地使用权应当赋予农民对宅基地的收益权和一定的处分权[10]。因此，本文认为宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法利用农村集体建设用地建造住宅及附属设施的用益物权，其权利内容应该包括占有权、使用权、收益权和处分权。

2.作为土地发展权的宅基地发展权

从广义上来说，土地发展权(Land Development Right，LDR)指的是土地改为最佳用途的权利；而从狭义上来说，土地发展权则指改变了土地原来用途或提高了土地利用强度条件下使用土地的权利，是发展土地的权利，是从土地所有权中分离和派生出来的一种物权，是相对独立并可以单独处分的财产权。宅基地发展权概念源于有关土地发展权概念的引申，本文认为宅基地发展权指的是对宅基地进行再开发利用的权利，是从宅基地所有权中分离出来、具有独立性和可转移性的财产权[11]。笔者认为目前由地方政府主导积极探索开展的农村宅基地退出，从土地发展权视角来看，其本质就是由地方政府推动的农村宅基地土地发展权在城乡空间位置上的转移，是一种虚拟的并且可转移的土地发展权形式，也属于独立的财产权范畴，从宅基地发展权权利主体归属来看，农户作为农村宅基地的真正使用者，也是宅基地再开发利用行为的权利主体，不论是获得利益还是自身利益受到损害都会直接影响到农户及其家庭的切身利益，因此农村宅基地发展权主体归属应为原宅基地使用权人农户[12-13]。

作为一项独立的私权，农户退出原有宅基地后，原本属于农户的宅基地发展权转移到了地方政府和新的土地使用者手中，笔者认为在农村宅基地退出中宅基地发展权发生转移的根本动力在于地方政府为了解决城镇建设用地指标不足和实现耕地占补平衡的现实难题，从某种意义上来说，可以看作是地方政府剥夺了原本属于农民的宅基地发展权权益。实践证明，由地方政府推动的农村宅基地退出，不同于农村集体土地征收，地方政府实际上并没有拿走农村集体土地所有权和使用权，而是拿走了应归属于农户的宅基地发展权。因此，地方政府对农户进行的经济补偿就应该包括对农户失去的宅基地发展权的经济补偿。党的十八届三中全会提出要“保障农户宅基地用益物权、探索农民增加财产性收入渠道”。因此，笔者认为从保证公平和增加农民财产性收入角度来看，退出宅基地的农民除了依法享有宅基地使用权，还应该得到宅基地发展权权益损失的补偿[14]。

(二)农村宅基地退出补偿价值构成

基于前文针对农村宅基地退出中的农民土地权利损失分析，本文认为农村宅基地退出中农户损失了作为用益物权的宅基地使用权和作为土地发展权的宅基地发展权，因此农户应获得宅基地使用权经济补偿和宅基地发展权经济补偿。因此，农村宅基地退出中，农户退出宅基地获得的经济补偿价值包括宅基地使用权价值和宅基地发展权价值两个部分。

二、农村宅基地退出补偿价值测算思路与模型

(一)宅基地使用权价值测算思路与模型

1.测算思路：基于宅基地的住房保障功能视角

住房保障功能作为我国农村宅基地的原始福利功能，是我国现行农村宅基地制度下保障具有农村集体经济组织成员身份的农村居民“住有所居”的体现。本文参考胡银根等所采用的“等价替代”方法，即基于宅基地的住房保障功能，按照发挥同等效用的物品价值来衡量宅基地住房保障价值，以宅基地的住房保障价值来衡量宅基地的使用权价值。合理的住房保障价值标准的确定是确定农村宅基地使用权价值的关键，目前国内学术界关于宅基地的住房保障价值的评估和定量研究的成果较少，欧阳安蛟等认为合理的宅基地退出补偿标准应当是基于宅基地的住房保障功能，以农民放弃宅基地在城镇或农村社区获得相当住房保障为标准[6]。如天津市东丽区、浙江省嘉兴市等地区此前结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策所实施的“宅基地换房”、“两分两换”正是按照上述思路操作的，即退出宅基地的农户家庭按照政府制定的宅基地换房标准换取城镇中的一套住房，迁入城镇居住，对于放弃宅基地使用权的农户如果在城镇已有住房的可以按照换房的市场价格获得货币补偿。

根据我国城镇住房保障的有关政策规定，国家对城镇低收入家庭的住房保障政策主要包括住房实物保障和货币资金保障，其中住房实物保障包括经济适用房、公租房、廉租房等；货币资金保障包括租赁住房补贴、住房公积金及住房补助等。本文依据国家对城镇居民家庭的住房保障政策，借鉴胡银根和刘义基于福利经济学理论测算宅基地住房保障价值的基本思路[15]，参照毕冬梅构建的住房货币化补贴测算模型[16]，以城镇居民低收入家庭购房补贴和租房补贴为依据来测算农村宅基地使用权价值。

2.测算模型

(1)参照经济适用房价格的购买住房补贴测算模型

具体测算公式如下：

P1=J1×S1×a

(1)

(2)

上式中，P1为户均购房补贴，J1为普通商品房的平均价格，S1为购买商品房的户均保障面积，a为购房补贴系数，J2为经济适用房的平均价格。在上述购房补贴标准下，单位面积宅基地的住房保障价值为：

(3)

上式中，VZ1为参照经济适用房的购房补贴计算的宅基地住房保障价值，A1为农村人口，Sz为宅基地总面积，b为户均人口数，P1为平均每户购房补贴。

(2)参照廉租房的租房补贴测算模型

目前我国城镇低收入家庭申请廉租房的租金补贴标准是以每个受补对象应获得的住房福利水平为依据，也就是按照各地政府规定的补贴水平给予补贴，具体包括两个标准：一是廉租房住房保障面积标准应达到各地规定的最低人均标准面积；二是以最低人均保障面积为标准的单位面积人均每月的补贴金额[9]。在实际中具体的廉租房住房保障面积标准和人均月补贴标准都是由各地政府来确定的。具体测算公式如下：

P2=S2×c×12

(4)

上式中，p2为人均年租赁住房补贴金额，S2为地方政府规定的廉租房住房补贴的人均面积标准，c为地方政府规定的人均每月单位面积租房租金补贴标准。由于我国现行法律没有对宅基地使用权的年限加以规定，农民可以无期限使用宅基地，故本文将宅基地使用权年限定义为无限年期，P2可视为农民因住房保障而获得的年收益，根据收益还原法原理，则单位面积宅基地的住房保障价值为：

(3)

上式中，VZ2为参照廉租房租赁住房补贴计算的单位面积宅基地的住房保障价值，P2为人均年租赁住房补贴金额，A1为农村总人口，SZ为宅基地总面积，r为还原利率。

(二)宅基地发展权价值测算思路与模型

本文基于农民的宅基地发展权转移视角，参考徐小峰基于土地发展权视角估算农村宅基地价值的思路，将农户退出宅基地节余的农村集体建设用地指标形象化为宅基地发展权，并将宅基地发展权转移至城镇进行开发利用的交易成本作为土地开发建设成本之一，进而运用土地估价方法中的成本逼近法，建立宅基地发展权价值测算模型，具体假设条件、测算思路和计算模型如下：

1.假设条件

基于前文有关宅基地发展权价值的测算思路，提出以下假设条件：

假设1：宅基地发展权购入方(地方政府)所占用的耕地与宅基地发展权转出方(农户)原宅基地复垦后的耕地质量相同、价值相等；

假设2：宅基地发展权转移前后，宅基地发展权转出方(农户)的宅基地发展权价值与宅基地发展权购入方(地方政府)占用耕地的发展权价值相等；

假设3：宅基地发展权可以交易，宅基地发展权购入方(地方政府)购入宅基地发展权转出方(农户)的宅基地发展权并将土地开发为工业用地。

2.测算思路

宅基地发展权购入方(地方政府)的土地取得费用为宅基地发展权价值与土地作为耕地用途的价值之和，用公式表示为：

(6)

宅基地发展权购入方(即地方政府)将农户退出的宅基地复垦为耕地，再将宅基地发展权从原所在地转移到待开发利用所在地，实现宅基地发展权的城乡空间位置转移，实现将待开发利用所在地限制开发的耕地转变为工业用地，并进行投资开发利用。在土地开发利用过程中，地方政府投资成本包括土地取得费用(宅基地发展权价值)、土地作为耕地用途的价值、土地开发成本、相关税费、利息、利润及土地增值收益，这样宅基地发展权购入方(地方政府)的所有土地开发投资费用与土地增值收益和土地开发利用后的地价，进而可以运用成本逼近法推算宅基地发展权价值。

3.测算模型

依据土地估价方法中的成本逼近法原理，宅基地发展权购入方(地方政府)将土地开发后的地价计算公式应为：

V=VA+VK+T+R1+R2+R3

(7)

将公式(6)代入公式(7)中，得到：

VFZQ=V-VG-VK-T-R1-R2-R3

(8)

式(8)中，V为土地开发后的土地价格；VA、VFZQ和VG与式(6)中含义相同，VK为土地开发费用，T为税费，R1为土地开发成本利息，R2为土地开发投资利润，R3为土地增值收益。上式中VG、VK、T、R1、R2、R3的具体测算方法如下：

(1)宅基地发展权转出方(农户)原宅基地复垦为耕地的价值VG：基于耕地的生产要素功能，本研究认为土地作为耕地用途的价值体现在可以为农民带来持续的收益，在一定的生产投入和市场需求条件下，将耕地产出的农产品以货币形式表示。本研究采用收益还原法测算耕地的价值，计算公式为：

(9)

上式中，VG为单位面积的耕地价值，Rg为该单位耕地年收益，r为还原利率，n为耕地使用年限。本文设定耕地后可以长期耕种，将经营年限视为无限年期，则式(9)可以简化为：

(10)

(2)土地开发费VK：根据成本逼近法原理，土地开发费是指土地达到一定的建设条件所需投入的各项费用。土地开发费用的确定可以按照该区域土地平均开发程度下需要投入的各项客观费用计算，具体包括基础设施建设费、公共设施配套费和其他开发费用。

(3)相关税费T：由于我国自2015年1月1日起取消征收征地管理费，因此税费的计算中不包括征地管理费。另外，根据2014年财政部发布的《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》，可以不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费。因此，基于前面的假设，本文在计算税费时不考虑耕地开垦费，相关税费主要是耕地占用税。

(4)土地开发成本利息R1：以前面的土地取得费及相关税费为计算基数，以整个开发期为计息周期，开发费利息以其一半为基数，以整个开发期为计息周期，利率为α，开发期设定为一年，则土地开发投资利息计算公式为：

(11)

(5)土地开发投资利润R2：以土地取得费、土地开发费、相关税费作为土地开发投资利润计算基数，土地投资回报率为β，则土地开发投资利润计算公式为：

R2=(VA+VK+T)×β

(12)

(6)土地增值收益R3：以土地取得费、土地开发费、相关税费、利息、利润之和为计算基数，增值收益率为γ，则土地增值收益计算公式为：

R3=(VA+VK+T+R1+R2)×γ

(13)

综上得到宅基地发展权价值VFZQ的计算公式为：

(14)

三、实证分析：以安徽省宁国市为例

(一)宅基地使用权补偿价值额度测算

由于安徽省宁国市政府出台的城镇住房保障政策中没有明确给出关于购房补贴的标准，因此本文以《宁国市2014年度住房保障工作实施方案》中的公共租赁住房补贴标准为计算依据计算宅基地的住房保障价值，并将计算的宅基地住房保障价值作为宅基地使用权价值补偿额度。另外，依据《宁国市2014年度住房保障工作实施方案》的规定，公共租赁住房补贴标准为：住房建筑面积为17m2/人，租金补贴为9元/人·月，r取2014年5年以上长期存款利率4.75%，计算出平均每人可获得年租金补贴为1836元，由宁国市农村人均建设用地面积203.28m2/人，可计算出单位面积宅基地的住房保障价值为190.14元/m2，由此可得宅基地使用权价值补偿额度为190.14元/m2。

(二)宅基地发展权补偿价值额度测算

1.耕地价值测算：根据对宁国市的实地调查和查阅相关资料，宁国市2014年农民种粮单产约6000kg/公顷，每公顷净收益约为12 000元，加上粮食直接补贴(150元/公顷)、农作物种补贴(225元/公顷)、农机综合补贴(750元/公顷)，均总收益为13 124元/公顷， 取5年以上长期存款利率4.75%，根据式(10)计算可得单位面积耕地的价值为27.61元/m2。

2.土地开发费：依据宁国市工业用地单位面积“三通一平”的费用，土地开发费为25元/m2。

3.相关税费：根据《安徽省耕地占用税实施办法》的规定，耕地占用税税额标准划分为三个不同地区，宁国市属于二类地区，该市的税额标准为26.25元/m2。

4.土地开发成本利息：以土地取得费及相关税费为基数，以整个开发期为计息周期，开发费利息以开发费的一半为基数，计息期为整个开发期，利率α取2014年贷款利率为5.60%。

5.土地开发投资利润：土地开发投资利润率一般为6%～10%，考虑到宁国市土地开发投资收益实际情况，土地投资回报率β取8%。

6.土地增值收益率一般为10～30%，本文取平均值即土地增值收益率γ为20%。

根据宁国市国土资源局提供的2014年《工业用地级别基准地价表》，一级基准地价为255元/m2，二级基准地价为210元/m2，三级基准地价为165元/m2，本文取工业用地级别基准地价的平均水平，为210元/m2，将上述有关数值代入计算，可得宅基地发展权价值为81.80元/m2。

(三)宁国市宅基地退出补偿价值额度测算

根据前文的农村宅基地退出补偿价值构成研究，基于宅基地使用权价值补偿额度和宅基地发展权补偿价值额度的测算结果，可得宁国市农户退出宅基地的补偿价值额度应为271.94元/m2，如果折算成每公顷来计算，则为272.1万元/公顷。

(四)宁国市农村宅基地退出补偿价值额度测算结果与现有标准比较

宁国市作为安徽省唯一的统筹城乡土地使用制度综合改革试点县级市，自2009年以来在农村土地使用制度改革方面进行了积极的探索和大胆的实践。2013年9月，宁国市在安徽省率先出台了《宁国市农村宅基地退出办法(试行)》。根据该办法的规定，宁国市政府针对自愿退出宅基地且今后不再重新申请宅基地的农户家庭，对于法定范围内的面积按照60～90万元/公顷予以补助。可见，目前宁国市实施农村宅基地退出补偿的最高标准远小于本文所测算的补偿额度272.1万元/公顷。

四、结论

本文从农村宅基地退出中农民土地权利损失视角出发，依据“损失什么，补偿什么”的原则，构建了农村宅基地退出补偿价值体系，并通过分析其价值内涵，确定测算思路，分别从作为用益物权的宅基地使用权价值和作为土地发展权的宅基地发展权价值两个方面建立测算模型，以安徽省宁国市为实证研究对象，对宁国市农村宅基地退出补偿价值进行测算，单位宅基地退出补偿价值为272.1万元/公顷，远高于宁国市现行的退出补偿最高标准。本文研究的结果虽然可以为地方政府制定农村宅基地退出补偿政策提供参考，但所构建的理论分析框架的合理性、所采用的测算方法在实践中的可操作性以及测算结果的可行性还值得进一步研究和探讨。

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(编辑：程俐萍)

Anempiricalstudyonmeasurementofthecompensationvalueforruralhomesteadwithdrawl

Zhang Yong

(SchoolofManagementandLegal,ChizhouCollege,Chizhou247000，China)

Measuring the compensation value forrural homestead withdrawl is the core of establishingrural homestead withdrawl mechanism. This paper analyzes compensation value system of rural homestead withdrawl from the perspective of farmer's right and interest loss s, and then it establishes compensation value measurement models from two aspects of the land use value and land development value respectively. Lastly, this paper takes the Ningguo city in Anhui Province as a case, the compensation value for rural homestead withdrawl is measured，the result of which is much higher than the highest standard of Ningguo City. The conclusions can provide references for establishing compensation incentive mechanism of rural homestead withdrawl.

Rural homestead; Rural homestead development right; Withdrawl; Compensation value; Ningguo city

F301.3

：A

：1671-816X(2017)09-0022-06

2017-04-06

张勇(1983-)，男(汉)，安徽全椒人，副教授，博士，主要从事土地经济与政策方面的研究。

国家社科基金青年项目(15CJY047)