民事执行检察监督的思考与完善

崔红丽

[摘要]目前修改后的《民事诉讼法》与《人民检察院民事诉讼监督规则（试行））》虽然对民事执行检察监督作出了规定，但是相关规定过于笼统，未对监督的范围、程序、方式作具体规范，不利于实践当中民事执行监督工作的开展。对此，文章从民事执行监督中存在的几个主要问题入手，提出完善意见，以期对司法实践有所裨益。

[关键词]民事执行检察监督；事后监督；同级监督；谦抑性原则

在司法实践中长期存在的“执行难”“执行乱”一直是困扰法官的主要问题，是法院承担执行重压的原因所在。如何解决“执行难”“执行乱”就成为社会各界广泛关注的问题，其中解决法院自身执行程序不规范带来的“执行难”“执行乱”成为许多学者讨论的焦点。因此，修改后的《民事诉讼法》第235条新增了“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”的条款，首次在法律层面明确检察机关有权进行民事执行监督，为今后的民事执行检察监督扫清了法律障碍。虽然《民事诉讼法》与2013年出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）对民事执行检察监督作出了规定，但相关规定仍然过于原则，监督程序的运行机制的规定还不够细致，使监督工作有时面临“无法可依”的局面，不利于监督工作的开展。对此，本文将选取几个主要的问题进行探讨，理顺民事执行检察监督的程序脉络。

一、民事执行检察监督存在的主要问题

（一）监督对象不明确

《民事诉讼法》对民事执行检察监督仅确立了检察院具有监督权的原则，尚未对条文进行细化，而之后出台的《监督规则》也笼统地规定检察机关可对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督，并未明确民事执行检察监督的具体范围。因此在实践中出现一些分歧，一种观点认为，监督的对象不仅包括法院违反法律规定的执行活动，还包括当事人的违法行为，在加强执行监督的同时，强调与法院的协作配合；另一种观点认为，民事执行检察监督是对公权的监督，监督对象应严格限定在法院的执行活动。认识上的不统一、不一致让司法实务人员无所适从，给实际工作带来了许多困难。

（二）案件来源狭窄

当事人申请监督、检察院依职权监督是民事执行检察监督主要的案件来源。《监督规则》对检察院依职权监督案件的来源作出了限制，规定了只有损害国家利益或社会公共利益，执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为以及需要跟进监督的，人民检察院才可以依职权监督。这也表明了除此以外的其他情形，当事人必须向检察院申请监督，检察机关才能够进行监督。由于民众对民事执行检察监督缺乏了解，甚至并不知晓检察机关有监督法院民事执行程序的权力，因此当事人向检察院申请监督的数量一直偏少，这也导致了监督工作的开展在各地都存在着案源瓶颈的问题。

（三）监督方式单一

《监督规则》第103条仅规定了检察机关对民事执行活动可以提出检察建议，但由于检察建议的强制力和约束力不够，是否采纳检察建议由法院作出决定，导致许多基层法院在检察建议后都对检察机关提出的意见不予采纳，而后续的跟进监督又因其繁琐的程序和主观认定不一的缺陷在很多情况下难以发挥作用，從而导致在民事执行检察监督方面，检察院对法院未能形成有效的制约。

二、民事执行检察监督应遵循的原则

（一）事后监督的原则

监督模式是事中监督还是事后监督曾是学界热议的焦点，其中争议的主要问题就是检察机关是否可以参与到法院的执行程序当中，在法院执行过程中派员监督。检察院的监督应当是事后监督，即案件出现错误之后，检察机关才能够进行监督，否则无处不在的监督会让法院无法正常工作，甚至出现法院因不满检察机关的监督而消极怠工，同时对检察机关来说也是一个不小的挑战。目前基层检察院民行部门人数相对较少，且大部分都尚未设立民事执行监督部门，根本无法满足派员监督的需要。因此，确立事后监督原则不仅保证了法院可以正常开展执行工作，而且也可以满足检察机关针对法院执行行为错误进行监督的需要。

（二）谦抑性原则

从《民事诉讼法》所确立的生效裁判的监督原则来看，检察机关的监督体现着谦抑性原则，只有案件已经经过再审程序之后，检察机关才能够受理案件，也就是说在法院审判过程中，检察机关不能进行监督，以防止过度干预法院审判程序。推演到执行检察监督的监督模式，也应当遵循谦抑性的原则，以防止不当干预法院的执行程序。《监督规则》的相关规定也充分体现了这一原则，即法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，人民检察院不予受理。也就是说，检察机关的监督工作应当在当事人穷尽法院程序之后进行。

（三）同级监督原则

《民事诉讼法》第224条规定，发生法律效力的民事判决、裁定由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。所以一般的案件都是由基层法院执行部门来执行，而基层检察院由于与基层法院联系紧密，对执行案件问题的发现有一定的优势，同时检察建议制发的对象也应当是同级法院，针对同级法院执行程序中的错误，向同级法院提出的。将民事执行监督权配置给同级检察院既符合法律宗旨，又符合实践需要。故《监督规则》第13条明确规定，执行法院所在地同级检察院监督民事执行案件。但在特殊情况下，执行监督案件也可以上移，由上级人民检察院办理。

检察机关在办理执行监督案件时，必须首先满足《民事诉讼法》与《监督规则》所确立的以上原则要求，这些原则虽然没有明文规定在法律条文当中，但其内化于法条中成为法律所贯穿始终的原则，应当予以遵守。

三、民事执行检察监督的完善建议

（一）明确监督对象

对于监督范围，存在着“全面监督说”和“有限监督说”两种观点，全面监督说虽然体现了检察机关的监督职能，但其对不应监督的事项也进行干预，则影响法院正常执行程序的进行。由于《民事诉讼法》与《监督规则》均对执行检察监督工作作出了规定，但其过于笼统性的规定使得对哪类案件需要监督并不明确，如果采纳有限监督说则会导致实践中检察人员因过于谨慎而不敢监督。因此必须首先明确哪类执行案件可以受理以及哪类执行错误可以监督。第一，检察机关受理执行监督案件应满足一定的条件。《民事诉讼法》确立了“法院救济在先，检察监督在后”的基本原则，之后颁布的《监督规则》也贯彻了这一原则，第33条规定当事人认为民事执行活动存在违法情形，如果法律规定可以提出异议、申请复议或提起诉讼的，必须先向法院提出异议、复议或诉讼申请，否则不予受理。而不论是提出执行行为异议亦或是执行标的异议，《民事诉讼法》与相关司法解释均规定了详细的程序流程，当事人可以依法律规定先向法院提出异议、复议或诉讼，在无法获得救济之后再向检察院申请监督。第二，哪类执行错误可以监督。历史学家钱穆先生在考察中国古代政治制度时曾指出：“任何一项制度，绝不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，绝不会存在，也不能推行。”因此民事执行监督不仅仅局限于检察监督，而是应当构建执行救济、法院内部监督与检察监督三维模式。检察监督的案件范围则可以参照执行救济的案件范围来界定。《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第5条规定了10项执行错误情形，并规定了兜底条款。应当说该司法解释基本上列举了执行错误的情形，可以在细化案件范围时参照这10项错误情形，并予以规定，同时在实践中着重监督这几类错误。endprint

（二）拓宽案源渠道

自《民事诉讼法》与《监督规则》相继颁布以来，由于确立了“法院救济先行”的基本原则，针对民事执行检察监督，《监督规则》明确规定了如果法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人只有向法院提出异议、申请复议或提起诉讼之后，才能向检察机关申请监督。可见民事执行监督案件的受理必须满足一定的条件，而这些条件在一定程度上限制了民事执行监督案件的受理，同时，案件数量较少，这些都制约着民事执行检察监督的发展，因此拓宽案源渠道是重中之重。拓宽案源渠道包括两种方式，一种是增强群众对检察机关职能的了解，增加群众申请监督的数量；另一种是拓宽检察机关依职权发现执行监督案源的条件。

针对第一种方式，各地检察机关大多都积极探索相关宣传方式，效果颇为显著。其实现的方式主要包括：其一，建立长效宣传机制，使宣传工作常态化、多样化、制度化。不仅通过传统的散发宣传资料、设置展板等形式进行宣传，还可利用巡回宣传车、手机短信、电台广播、电视宣传片等方式进行宣传。其二，加强和法院的联系与配合。可以在立案庭設置检察室，利用法院人流量大的特点，派发民事执行监督的宣传资料，增强群众的维权意识。其三，积极主动深入乡镇、社区和企业。加强和司法所、法律服务所、居委会、村委会等基层组织的联系，与律所建立长效的联系机制，任命检察联络员，负责向上反映基层群众的诉求，实现拓宽案源渠道的目的。

针对第二种方式，《监督规则》限制了检察机关依职权监督的情形，只有损害国家利益或者社会公益的，执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的，需要检察院跟进监督的这三类案件，检察机关才可依职权监督，但是如果不属于以上三类，又与当事人利益关联不大的案件，如果固守需要当事人申请的条件，显然无形中缩小了执行监督案件的受案范围。《监督规则》做这样的规定是可以理解的，由于执行监督大多涉及当事人的利益，因此检察机关不能罔顾当事人的利益诉求而径直进行职权监督。若法院执行程序存在了一些错误或瑕疵，但是与当事人的权益无关，检察机关监督这些错误或瑕疵并不需要改变执行结果，当事人的权益并不因此受到影响，其监督方式只需要制发检察建议促其改正错误或瑕疵即可。因此，依职权监督案件类型应增加“执行过程存在与当事人权益无关的错误或瑕疵，需要纠正的”一项，从而达到拓宽案源渠道的目的。

（三）增加监督方式

《监督规则》将检察建议作为民事执行监督的方式确定下来，但由于检察建议的刚性不足，而每个案件的执行活动违法程度不同，如果将监督方式固定在检察建议，对于某些违法程度严重的案件，法院可能会避重就轻，在后续跟进监督不力的情况下，无法更好地纠正错误，因此，需要增加监督的法定方式，区别执行活动违法的轻重程度，制发不同的法律文书，以达到更好的法律效果和社会效果。

1.检察建议。检察建议作为一种监督方式，在《民事诉讼法》与《监督规则》中确立，其确立的意义在于可以缓解倒三角形的案件结构，基层检察院可以直接向基层法院提出检察建议纠正错误，同时也可以减轻法院的抵触心理，减少工作阻力。因此，对轻微违法的执行活动可以制发检察建议，由法院决定是否采纳检察建议以及采纳检察建议的程度。当然制发检察建议和检察建议回复的程序应当明确，因此应细化相关程序，扫除检察建议在实践运用中的障碍。

2.纠正违法通知。与检察建议相比，法院因《纠正违法通知书》的下达而必须要纠正违法行为，不能对此进行选择，只有在其认为《纠正违法通知书》不正确时可以向检察院提出建议，所以《纠正违法通知书》有更大的强制性。增加纠正违法通知就是为了扭转民事执行监督缺少刚性监督方式这一缺陷，对法院的民事执行程序存在违反法律明文规定的错误，若只能通过检察建议的方式监督，一则法院处理检察建议的期限较长，而不能及时纠正错误；二则对于明显违反法律明文规定的错误，若仍然赋予法院以选择权，体现不出检察机关的监督职能。既然纠正违法通知是刚性的监督方式，因此应严格限定制发的案件范围，只有法院出现的错误违反法律明文规定，法院必须纠正的情况才可以制发《纠正违法通知书》。对法院而言，其收到《纠正违法通知书》，必须在一定的期限内纠正错误，而这一期限需要法律予以明确。

[责任编辑：张东安]endprint