深圳佛山“农地入市”比较研究

邓钧元　钟澄

[摘要]深圳佛山历史上都曾基于不同的背景和政策开始了“农地入市”的探索，积累了宝贵的经验。文章认为通过对两地“农地入市”制度的比较，可以发现深圳市的思路反映了深圳对土地历史问题的态度，由于深圳市政府历史上已有较大投入，因此利益平衡点倾向于政府一边，未来改革的突破点在于利益的平衡。而佛山的改革经历了从困惑期到获得立法机关授权的过程，未来的试点代表着全国农村集体建设用地上市交易的改革方向，佛山不断完善农村集体组织的管理和决策，为我国农地入市的政策设计积累经验。

[关键词]农地入市；经营性集体建设用地；土地管理制度改革

1982年《宪法》将土地所有权分为国家所有和集体所有，私人只能享有使用權。改革开放后，为了加快城镇化和工业化进程，国家通过《土地管理法》《城市房地产管理法》进一步规范了建设用地取得程序和使用条件。至此，城市的新增国有建设用地只能通过征收农村集体土地的方式取得，而农村集体建设用地的使用范围仅限于农村基础设施、公用事业和乡镇企业建设。随着地方政府对土地财政的依赖加大，农村集体土地征收补偿与国有建设用地出让价款之间的剪刀差也愈来愈大。

然而事实上，农村建设用地并不限于法律规定的用途，特别是在珠三角地区，大量内外资企业依托农村建设用地进行生产，很多村集体依靠收取土地租金生存。在我国新型城镇化建设的新时代背景下，与其放任这部分农村土地无序地利用，不如进行农村集体建设用地入市的尝试。在广东，深圳、佛山两地都开始了“农地入市”的探索，不过两地开展该项工作的背景和政策基础有所不同。本文将通过两地“农地入市”制度的比较，为下一步形成全国性的“农地入市”顶层设计提供参考。

一、深圳“未完善征（转）手续用地”上市交易情况

（一）深圳“未完善征（转）手续用地”产生背景

深圳自21世纪以来，原特区内土地消耗殆尽，为了加快给城市发展供地，2003年-2004年间，深圳采取了“统转”措施，即将原特区外农民转为城市居民，并随之将集体土地变为国有土地，虽然政府为转地支付了近200亿元的成本，但由于涉及利益巨大且相关措施不到位，导致“转地”过程中产生了大量事实上仍掌握在原农村集体经济组织手中的征转手续不完善的土地，且这部分土地还因农民的“抢种楼”行为形成了体量巨大的违法建筑。目前此类用地的处理处于搁置阶段，政府不能将其纳入土地储备范围，原农村集体经济组织只能低效利用。

（二）深圳“未完善征（转）手续用地”上市交易政策

2013年深圳开始新一轮土地管理制度改革，市政府在《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》中提出：“对于尚未完善征（转）地补偿手续且符合规划的工业用地”，可“通过政府指定的公开交易平台，以挂牌方式公开出征（转）让上述土地使用权，所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位”或“所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位。……成交后继续持有不超过总建筑面积20%的物业专用于产业配套。”深圳的这一政策允许此类土地“跨过”征（转）地手续直接上市交易，前提是实际控制这些用地的集体组织自行清理经济关系，即拆除违法建筑，解决违法交易产生的纠纷。虽然以往只有国有土地才能进入一级市场，虽然原村集体无法获取全部土地收益，但考虑到50%的收益也要远远优于征地返还政策下的收益，理论上这一政策还是具有吸引力。

（三）深圳“未完善征（转）手续用地”上市交易效果

为了试点，深圳市政府也进行了多次宣讲和推广，但因为利益吸引不大，集体组织对上述政策不太“感冒”。2013年12月20日第一块未完善征（转）手续用地上市，位于深圳市宝安区福永街道凤凰社区的原农村集体工业用地，以底价1.16亿元成交。凤凰社区与深圳市政府按30%：70%的比例“分享”出让款项，并无偿获得占该项目总建筑面积20%的配套物业。

2015年12月1 6日下午，参考前述文件，深圳首宗原农村集体教育设施用地在市土地房产交易中心出让成功，由深圳市万科兴业房地产开发有限公司以2.21亿元竞得。拍卖底价1174万元纳入国土基金，溢价部分扣除交易费用后返还集体经济组织继受单位。该宗地未来将建成九年一贯制民办学校，优先保障片区内符合政府入学政策规定的义务教育学位需求。可见，此次试点对土地发展收益的分配又进行了新探索。

二、佛山集体建设用地上市交易情况

（一）佛山集体建设用地上市交易背景

在佛山，48%以上的工业在集体建设用地上开展，原本多数为乡镇企业，属于合法用地方式，但其市场竞争力有限。随着广东产业升级加快和2008年全球金融危机对外贸出口的影响，这些乡镇企业相继倒闭，村集体将土地和厂房租给其他人，此种出租在法律上是违法的。

早在2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》施行前，佛山就进行探索，出台了《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》和《集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法》，明确提出农村集体建设用地和国有建设用地“同地、同价、同权”，允许出让、转让、出租、抵押，并给予确权登记颁证，明晰了集体建设用地的流转流程。但以上做法实施后有违反《土地管理法》之嫌，给行政、司法、执法带来了困惑。

2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》）：授权国务院在包括佛山市南海区在内的三十三个行政区域，暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，“在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”但必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜。经此，佛山市终于得到全国人大的授权，使集体建设用地入市有了正式的依据，不再担心与上位法冲突。endprint

（二）佛山集体建设用地上市交易制度设计

全国人大发布《决定》后，佛山市南海区制定了《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法》，详细规范了“农地入市”的各项条件和流程。主要内容如下：

第一，限定范围为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，明确将住宅用地排除在外；

第二，同地同权，最高年限不超过同类型的国有土地；

第三，农地是否入市由村民集体表决，向国土部门提出申请；

第四，入市的集体建设用地性质不变，仍为集体所有，集体与使用人签订合同，到期收回，国土部门办理登记；

第五，经认定出让农村集体经营性建设用地以商服、工矿仓储用途进行开发的，竣工验收后，可进行分割登记、分拆销售，可进行预售；

第六，农村集体经营性建设用地入市收入全部归村集体所有，集体只需缴纳土地增值收益调节金和相关税费。

（三）佛山集体建设用地上市交易效果

2015年12月28日，作为全国三十三个农村土地制度改革试点地区之一，佛山市南海区为广东省敲响集体经营性建设用地入市的“第一槌”。首宗按试点政策执行的地块位于南海区大沥镇，面积约28.93亩。佛山市金顺隆物业投资有限公司以单价200万元/亩，总价5876万元竞得该地块30年的使用权，拟在原址上开发建设幼儿园。

三、两地“农地入市”制度比较

（一）出发点不尽相同

两地探索的主要目的都是为了让农村集体组织手中的经营性建设用地进入一级市场流转。但由于深圳早已宣称土地全部国有，不能再承认存在农村集体建设用地进而进行真正意义上的“农地入市”，在“开闸”让未完善征（转）手续用地直接入市交易的同时，也希望借此解决、消化历史遗留用地和违法建筑问题；佛山虽然也有历史遗留用地包袱，但所涉利益并不大，并获得中央授权进行实施。

（二）法律依据不同

有人指出，深圳市虽称改革获得了国土资源部的特许，以地方政府规章的形式实施，然而《土地管理法》是由全国人大常委会通过的，无论是国土资源部，还是广东省人民政府，都无权授权深圳市违背《土地管理法》进行改革。反观佛山，虽然早期的政策有违反上位法之嫌，但此次改革毕竟得到了国家最高立法机关的授权，出台的地方规范性文件已与上位法的授权保持一致。

（三）政策措施不同

在确定农村集体建设用地可以从集体手中直接交易到市场主体的前提下，最为关键的问题就是土地交易的收益如何在集体和政府之间分配。深圳基于历史上政府已有较大投入，因此利益平衡点倾向于政府一边，使得原农村集体经济组织兴趣不高；而佛山的土地交易的利益基本上属于农村集体，但土地出让的前期工作和集体决策过程也绝非易事，因此，目前政策的效果高峰期尚未到来。

四、结语

就深圳而言，“农地入市”的意义有三。第一是充分挖掘土地资源潜力，解决深圳城市化过程中的基础设施欠账；第二是加快落实土地的盘活政策，增加有效的土地供给，同时让国家与农民通过合法公开透明的方式“共享收益”；第三是促进原农村集体经济组织转型升级，改变传统观念，提高内部管理水平。

而就佛山而言，其改革是真正意义上的农村集体土地直接入市，实现了农民对自己土地的当家作主，为推进全国城乡二元土地改革积累了宝贵的经验，对于我国调整城乡关系，促进城乡经济、产业格局改变都有深远的影响。

可以说，深圳的思路代表了对土地历史问题的一种态度和处理方式，下一步必须在政府和集体之间找到新的利益平衡点，否则难以推行。而佛山的探索代表了全国农村经营性集体建设用地上市交易的方向，如何借此進一步完善农村集体组织管理和决策，并且做好批后“同地同管”，是对政府部门的考验。

[责任编辑：张东安]endprint