我国排污权交易制度的行政主导模式研究

杨华国

[摘要]嘉兴市排污权交易是我国排污权交易的首次制度化试点，在试点实践中，形成了以行政主导为核心特征的运作模式。文章认为这种行政主导模式的形成主要有三个原因，一是嘉兴市排污权交易出台的目标导向，二是排污权交易制度设计对压力型体制的路径依赖，三是作为强制性制度变迁必然具有的政府色彩。这种运作模式代表了排污权交易制度的中国特色，与作为排污权交易制度理论基础的科斯定理存在诸多方面的背离。它既具有西方传统意义上的排污权交易制度所不具备的特有优势，也相应存在其内在缺陷。嘉兴市排污权交易制度的深化与完善，需要这种行政主导模式的改进与转型，重新回归市场主导的轨道。

[关键词]排污权交易；行政主导；科斯定理；压力型体制

排污权交易制度是近年来我国在环境保护领域启动的一项导向性、基础性制度创新。国务院于2014年出台的加强和促进排污权交易试点工作的指导意见明确指出，排污权交易的试点与探索要在2017年年底前基本完成，以此为时间节点，试点地区应基本建立健全排污权交易相关制度与配套措施，以便于为排污权交易制度的全国推广提供经验与借鉴。在我国排污权交易诸多试点地区中，嘉兴市排污权交易是我国第一次制度化、规模化的排污权交易试点。自2007年11月正式启动后，嘉兴市排污权交易的试点实践就一直是社会关注的热点。经过近10年的试点实践，以2015年《嘉兴市排污权有偿使用和交易办法》的出台为标志，嘉兴市排污权交易制度已经基本发展成熟，试点阶段基本完成，跨入平稳运作阶段，为嘉兴市实现环境资源优化配置、促进经济发展转型升级，提供了重要的制度支撑。在此试点过程中，为衔接现行环保制度框架，突破既存排污利益阻隔，重新整合环境资源配置格局，嘉兴市排污权交易试点“筚路蓝缕、以启山林”，首创并大力推行的一系列独特而有成效的做法，这些做法使排污权交易作为一种非自生自发的强制置入性制度设计能得到迅速推行，具有典型的示范意义，被誉为“嘉兴模式”，这种模式的核心内涵就是行政主导。当前，基于我国严峻的环保形势和经济发展的客观要求，作为一项有效的环境经济政策，排污权交易制度得到中央和地方决策者的高度重视。探索嘉兴市排污权交易制度试点阶段的行政主导机制，总结其运作特征，解析其生成机理，阐明其理论并提出相应的因应对策，对我国排污权交易制度在全国的推广实施，具有重要的理论和实践意义。

一、嘉兴市排污权交易制度行政主导模式的主要表征

嘉兴市排污权交易制度的确立以分阶段出台的3个政府规范性文件为基础：一是2007年8月嘉兴市政府出臺的《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》及与之配套的实施细则；二是2009年6月嘉兴市环保局出台的《关于开展主要污染物排污权分配量核定工作的通知》；三是2010年5月嘉兴市政府出台的《嘉兴市主要污染物初始排污权有偿使用办法（试行）》及与之配套的实施细则。这3个文件奠定了嘉兴市排污权交易的制度框架和实践依据，以这3个文件为基础，嘉兴市排污权交易试点实践的主要经验可以总结为以下几点：

（一）循序渐进

我国从上个世纪80年代开始就进行了排污权交易的试点，但一直没有取得突破性的进展，一个重要的原因就是排污权交易在我国的开展面临很多体制性、结构性的障碍。嘉兴市排污权交易的试点实践要取得成功，就不能重蹈覆辙，必须独立探索出一条新路。这决定了嘉兴市在进行排污权交易的试点时，必须有步骤、分阶段、讲策略地开展工作，体现了比较典型的循序渐进的特点。比较典型的例子就是排污权的初始分配问题。排污权交易制度的理论基础是科斯定理，其核心内涵就是明晰产权，表现在排污权交易制度上就是排污权的初始分配。但由于历史原因和现实因素，这又恰恰是我国排污权交易实践中最大的障碍。在2007年11月刚启动排污权交易制度时，嘉兴市选择了先易后难的策略，先从新建、扩建、技改项目新增主要污染物排污量做起，这些排污量都必须通过排污权交易获得。经过两年多试点，环境资源有价的观念已得到企业的广泛认同，嘉兴市这时便开始补上排污权的初始分配这堂课，并且采取了分阶段的时间表，给予企业缓冲期。

（二）新旧有别

如前所述，嘉兴市排污权交易制度在实施过程中对新建、扩建、技改项目和老排污单位是区别对待的。在2007年11月启动排污权交易时，新项目的排污权都必须通过交易获得，否则不予审批，但老排污单位的排污权则采取默示的办法，暂时搁置。2009年，嘉兴市开始启动排污权的初始分配，对老排污单位进行排污权分配量的核定，并于2010年正式实施老排污单位的排污权初始分配和有偿使用。即使如此，对老企业申购排污权也采取了与新企业不同的优惠政策，按《嘉兴市主要污染物初始排污权有偿使用办法（试行）》的规定，对老企业在规定时间期限内申购初始排污权，给予相应的优惠比例，如在2010年年底前成功申购并付款完毕的，只需支付申购费用的60%；在2011年上半年成功申购并付款完毕的，只需支付申购费用的70%；在201 1年下半年成功申购并付款完毕的，只需支付申购费用的80%。

（三）指导定价

排污权交易作为一种制度创新，与现行政府管制性环境法律制度相比，其最大差异在于重视市场机制的高效资源配置功能，从而提高环境治理效率，以最低的治理成本，达到最高的治理效果。欲达成此效果，作为市场交易基础性的自由议价原则是应有之义。但嘉兴市排污权交易实践中，对排污权的申购价格进行政府统一指导安排。如《嘉兴市南湖区污染物排污权交易办法（试行）补充规定》中就明确排污权交易初始指导价，南湖区范围内统一遵照执行。《嘉兴市主要污染物初始排污权有偿使用办法（试行）》也规定，申购指导价由嘉兴市环保局根据环境资源市场供求情况确定，并根据嘉兴市相应产业政策与排污权交易运作情势进行相应浮动，排污权的申购企业与出让企业只能按环保局所定指导价申购或出让。

（四）统购统销

灵活性和自由性是市场交易的灵魂，也是市场交易效率的来源。但是嘉兴市排污权交易制度在试点阶段所设计的交易流程恰恰背离了市场交易的平等、自愿原则，反而某种程度上回归了计划管制模式下的统购统销。其运作方式是建立一个统一的交易中介平台——嘉兴市排污权储备交易中心，排污权的申购方与出让方不能直接进行交易，而必须以交易中心为强制性交易对象，出让排污权时必须出让给交易中心，申购排污权时必须向交易中心申购。endprint

从以上四点我们可以看到，嘉兴市排污权交易制度的实践做法与美国等西方国家的市场主导型排污权交易制度大相径庭，彰显了鲜明的行政主导特征。具体来说，循序渐进体现了嘉兴市排污权交易试点在路径选择方面的行政主导，新旧有别体现了嘉兴市排污权交易试点在策略选择方面的行政主导，指导定价体现了嘉兴市排污权交易试点在价格形成方面的行政主导，而统购统销体现了嘉兴市排污权交易试点在交易流程方面的行政主导。质言之，嘉兴市排污权交易试点实践的核心机理和理论内涵就是行政主导，因此，排污权交易制度试点的“嘉兴模式”又可以称之为嘉兴市排污权交易制度的行政主导模式。需要强调的是，这种行政主导模式具有很明显的时间维度和阶段色彩，集中体现在排污权交易制度的试点和建构阶段。当排污权交易相关运作机制已经成功建立，跨入平稳运行阶段，其历史使命即告完成，这也是行政主导模式对排污权交易制度的全面实施与推广的价值所在。“万事开头难”，作为一项与我国现行环境法律制度在兼容性和耦合性上都存在巨大障碍的制度，要成功嵌入现行体系无疑是困难重重，而行政主导模式却为其开辟了一条可行通道。

二、嘉兴市排污权交易行政主导模式的生发机理

（一）制度创新的功能导向

嘉兴市排污权交易制度之所以形成行政主导的实践模式，是与嘉兴市实行排污权交易试点的初衷分不开的。嘉兴市开展排污权交易试点，主要的考量是为嘉兴市的经济社会发展提供环境资源，促进嘉兴产业结构调整，@而不是基于科斯定理所指向的资源配置效率。嘉兴市由于特殊的地理位置和经济的快速发展，在开展排污权交易试点前，环境状况很不乐观。但国家于2005年开始实行总量控制，并以之为基础划定了污染物减排指标。在此背景下，嘉兴市经济进一步发展所必需的环境资源就成为一个关键的制约瓶颈。排污权交易试点的一个重要目的就是为新建企业提供环境容量资源。在排污权交易试点过程中，一旦市场化的方式并不能达到这个目标，比如老企业通过技术改造或生产规模降低等原因产生排污指标后，并不主动进入排污权交易市场进行交易，政府为了达到统筹规划、有效利用的目的，必然以行政命令方式强制这些企业将富余排污指标纳入交易平台。既然交易并非自愿，价格也只能由政府指导定价。这样，必然形成排污权交易整个过程中的行政强制性，而与科斯定理要求的自由化与市场化相背离。

（二）压力型体制的路径依赖

压力型体制是学者对我国行政管理和政府运作方式的理论概括。所谓的压力型体制指的是，各级地方党政组织为了实现经济赶超和其他目标，采取任务数量化分解和高度物质化奖惩相结合的一套管理手段和方式。为了完成任务与指标，地方各级组织把任务和指标层层量化分解，落实到下级组织以及个人，令其在规定时间内完成，然后根据完成情况给予奖惩。由于主要任务和指标的评价方式是“一票否决”制，即一旦某项任务未达标，即视其全年成绩为零，取消奖励资格，所以各级组织实际上是在“零和博奕”式的评价体系的压迫下运行的。

嘉兴市实行排污权交易试点，虽然从名称上是以市场化的方式来达到环境治理的目标，但其制度设计和实践运作依然受到压力型体制的深刻影响。其典型体现就是嘉兴市政府为了全面推行排污权交易试点，对各区县完成排污权交易规定了相应的指标，包括各区县完成排污权分配量核定任务分配、各区县老旧企业在规定期限内申购初始排污权的比例、主要污染物减排指标的强制性分配以及在此基础上对减排后的富余排污指标的强制交易等。这些指标和任务，大大增加了现有企业的环保成本和经济负担，必然导致现有企业和新建企业的普遍抵制，如果以自愿性、市场化方式运作，必然举步维艰。为此，嘉兴市排污权交易机制采取了上述循序渐进、新旧有别、指导定价与统购统销等为表征的行政主导模式，以促使各区县顺利实现所规定的指标任务。

（三）强制性制度变迁的特征表达

制度经济学的框架里，制度变迁模式包括诱致性和强制性两种理想类型。诱致性制度变迁导致的现行制度安排的变更是由群体在潜移默化中自发形成的，而强制性制度变迁则由政府强制实行。以此为界分标准，嘉兴市排污权交易制度的试点是典型的强制性制度变迁。这决定了嘉兴市排污权交易制度的实施必然与西方国家的作为诱致性制度变迁而出现的排污权交易制度有实质差别。作为一种强制性制度变迁，嘉兴市排污权交易制度的实施被赋予了强烈的政府色彩，从制度的功能到实施步骤，从交易的方式到价格控制，都因此处于政府的掌控之中，从而在市场条件并不成熟、企业接受度普遍低下的情况下，达到排污权交易制度全面铺开并有效推行的目标。

三、科斯定理与嘉兴市排污权交易行政主导模式的悖论

排污权交易制度的核心理论基础是科斯定理。科斯定理有多种阐释，张五常教授认为有科斯三大定理。科斯第一定理强调产权界定的重要性，科斯第二定理强调市场交易的重要性，科斯第三定理强调交易费用的重要性。通过将科斯定理的基本理论主张应用到环境污染治理上，其基本做法是，將现行环境管理制度下公权色彩的排污行政许可转化为私权视角下的排污产权，排污权持有者拥有准物权意义上的占有、使用、收益和处分权能；在此基础上，实现排污权的自由市场交易，企业获取排放污染物的权利不再是通过向环境行政主管机关申报许可，而是直接向其他企业购买其富余排污权。在市场交易下，价格机制一方面迅速传递环境容量资源的稀缺性信息，另一方面促使环境容量资源向边际产出价值更高的市场主体流动，从而实现环境容量资源配置的顺畅化和高效化。

但是，嘉兴市排污权交易制度行政主导模式却恰恰与科斯定理的理论主张相背离，其根本制度设计及其一系列制度创新都与西方排污权交易制度截然不同，形成了诸多令外界非常惊异、无法解读的实践悖论。

首先，科斯定理强调产权界定的明晰化，但嘉兴市排污权交易试点阶段的制度设计中并没有对排污权的严格法律界定。在《社会成本问题》一文中，科斯明确指出：“产权的初始界定是市场交易的前提”，基于这个论点的重要性，张五常教授称之为“科斯第一定理”。作为科斯定理在环境保护领域的具体应用，排污权交易制度设计的一个首要任务就是对排污的权利进行清晰界定，形成一个内容确定、含义清晰、性质明确的法律权利。但是，在排污权交易试点实践进行了多年，一系列做法都日趋成熟和走上正轨后，嘉兴市排污权储备交易中心负责人、嘉兴市环保局副局长沈跃平却在接受记者采访时坦言：“（排污权交易）最大的问题在于法律上的依据。排污权是不是一种商品，能否交易，法律上的认定目前还很欠缺。”endprint

其次，科斯定理强调市场化的价格形成机制，但嘉兴市排污权交易试点实践的一大特色却是政府指导定价。按科斯定理的要求，排污权交易的制度设计应是在排污权的产权界定基础上，形成排污权的交易市场，这样市场机制配置资源的效率特征就会自动发挥作用，获得有效率的资源配置结果。所以排污权的市场化价格形成机制是排污权交易制度的核心，也是排污权交易制度能达到环境资源高效配置的关键。与此相反，嘉兴市排污权交易试点实践恰恰实行的是政府指导定价的做法，申购指导价由市环保局根据排污权交易的实际供求情况和政府相应产业政策导向确定，排除了申购企业与出让企业的自由、直接议价。

最后，科斯定理强调交易的自由性，但嘉兴市排污权交易试点实践采取的却是中介交易。在这方面，美国的做法与嘉兴的做法形成了鲜明的对比。美国排污权交易的主体按持有许可证的目的分为生产主体、投资主体和环保主体三大主体类别。生产主体买卖排污权的目的是生产所需，投资主体买卖排污权的目的是获取投资差价，环保主体买卖排污权的目的是削减可供交易的排污量以提高环境质量。排污权在三类主体之间直接交易，达成相应的排污权交易协议后，交易的双方只需向环保局履行相应审查和备案手续，即可顺利完成，充分体现了市场交易的自由性、自愿性、平等性和灵活性。但是嘉兴市排污权交易制度的交易流程如前所述，其交易的场合、交易的平台和交易的对象等，都是以嘉兴市排污权储备交易中心为主导的，体现了强制性、中介性和间接性。

四、嘉兴市排污权交易行政主导模式的发展与转型

嘉兴市排污权交易制度试点由于采取了行政主导的运作模式，短期内就取得了巨大的成功，成为全国各地排污权交易试点的示范和借鉴对象，充分体现了行政主导模式的制度优势。在国内进行排污权交易是一种强制性制度变迁，面临着企业抵制、法律欠缺等诸多困境，但嘉兴市排污权交易试点能有计划分步骤地顺利开展，关键在于政府的权威驱动。典型表现就是排污指标的申购，由于老企业已经承担了节能减排的任务，而且国有企业占了很大比重，申购排污指标是一项十分敏感的工作。但在嘉兴市环保局的周密部署和严格实施下，截至到2010年10月，嘉兴市本级（涵盖经济开发区）已有近80%的老排污单位完成了初始排污指标的申购，南湖区、港区初始排污权有偿使用已基本实现全覆盖。没有政府的强制主导，这样的工作开展进度是无法想像的。

但与此同时，由于这种行政主导的运作模式，也造成了嘉兴市排污权交易试点实践中的一系列困境。典型体现就是可交易排污标准严重不足。由于排污权越来越珍贵的现实和排污权交易的间接性，不少企业即便有富余排污指标，也不愿出让给交易中心。这样，作为交易中介的嘉兴市排污权储备交易中心平台上就没有充足的排污权用于出让，从而阻碍了新企业的进入和经济结构的转型升级。为了保证充足的排污权交易量，嘉兴市环保局甚至出台强制性的排污权回收措施，包括对新建企业在履行环评审批等程序后，满5年依然没有进行试生产，导致排污权空置的，由交易中心无偿收回；对现有企业因生产周期或市场波动导致的排污权指标闲置，超过两年依然没有使用者，也由交易中心无偿收回。即使如此，在企业尽力规避下，交易量欠缺问题依然长期难以解决。

因此，笔者认为，作为一种试点实践和强制性制度创新，嘉兴市排污权交易制度在实施初始阶段采取行政主导的模式是必要的，实践证明也是可行的，取得了巨大的成效，是嘉兴市排污权交易試点实践能成功开展的有力保障。但是，经过试点阶段的发展，嘉兴市排污权交易制度运作步入正轨后，行政主导模式的主要制度功能就已完成。在排污权交易制度跨入平稳运作阶段时，行政主导模式的边际运行成本已然超过其边际运行收益。在此情况下，积极推进行政主导运作模式的转型，在新的起点上回归科斯定理的理论基础，从而真正达到环境资源的高效配置，就成为嘉兴市排污权交易制度进一步发展完善的时代课题。正是以此为导向，2015年1月，嘉兴市政府出台了新的《嘉兴市排污权有偿使用和交易办法》，该办法首次提出将排污权交易制度中的政府管理职能与市场交易职能相分离，政府的管理职能主要体现为排污权的储备、回购、核定等方面的制度设置与措施安排；市场的交易职能主要体现为排污权的交易纳入嘉兴市资源要素交易平台，采取自愿性的招标、拍卖、挂牌、协议转让等交易方式获得，不再由政府指导定价、统购统销。这标志着嘉兴市排污权交易行政主导模式已经完成其历史使命，嘉兴市排污权交易制度正式回归市场主导的轨道。

[责任编辑：张东安]endprint