建筑节能产业的重大利好解读《关于深化公共建筑能效提升重点城市建设有关工作的通知》

王小莹

今年6月4日，住建部和银监会以建办科函[2017]409号文联合发出《关于深化公共建筑能效提升重点城市建设有关工作的通知》。住建部与银监会联合发文是比较罕见的，政府以金融投资方式而不是以财政补贴方式推动节能事业的发展，这在中国也是不多见的，意味着政府推动公益事业的手段也在创新。特别是强调使用合同能源管理的运作方式进行节能改造，这个国际上行之有效的能源管理方式在建筑节能上的应用并不广泛，《通知》要求通过合同能源管理模式实施节能改造的项目比例不低于40%，以此推动建筑节能改造模式的创新。以政府主导的方式将市场机制导入公益性的节能改造活动，这也是政府管理的一个创新。通过认真学习体会这个文件的精神，我们可以发现这个文件有以下五个亮点：

一、节能改造的基本规模——三年完成一亿平方米以上

按照《通知》的总体目标要求：直辖市、计划单列市、省会城市直接作为公共建筑能效提升重点城市（以下简称重点城市）进行建设。中国共有4个直辖市，直辖市公共建筑节能改造面积不少于500万平方米，节能改造建筑总共不低于2000万平方米；共有15个副省级城市，副省级城市不少于240万平方米，节能改造建筑面积总共不低于3600平方米；除副省级省会外，还有17个省会城市，这些城市公共建筑节能改造面积要求不少于150万平方米，节能改造建筑面积总共不低于2550万平方米。这些城市的公共建筑节能改造加起来，将达到8150万平方米。

以上数字是总体目标的最低数字，因为总体目标要求各省、自治区、直辖市建设不少于一个公共建筑能效提升重点城市，也就是说，除了要求直辖市、计划单列市、省会城市直接作为重点城市进行建设，各省还可以增加其他重点城市，每个城市的改造面积是150万平方米。如果增加的重点城市超过10个，那么在“十三五”期间，全国需要改造的公共建筑将接近一亿平方米，平均每年达到3000万平方米以上。公共建筑的示范效应也将拉动住宅工程的节能改造，形成更大的节能改造的市场。这项政策的出台，对内外墙保温、节能门窗、采暖通风等行业是个重大利好，特别是能够大大推动南方地区的节能门窗的推广应用。

二、节能改造的创新方式——合同能源管理

总体目标要求：改造项目平均节能率不低于15%，通过合同能源管理模式实施节能改造的项目比例不低于40%。

合同能源管理模式（Energy Performance Contracting，简称EPC，国内简称EMC）是一种以节省的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。这种节能投资方式允许用户使用未来的节能收益为工厂和设备升级，降低目前的运行成本，提高能源的利用效率。通知要求改造项目平均节能率不低于15%，这意味着建筑使用者每年将节省不低于15%的能源消耗的费用，这笔费用采用合同能源管理模式，提前用于建筑的节能改造，并以每年节省能耗的资金来偿还节能改造的投入。

合同能源管理的运作方式是：节能服务公司与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标（例如通知要求的平均节能15%以上），节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司的投入及其合理利润的节能服务机制。其实质就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能业务方式。这种节能投资方式允许客户用未来的节能收益为建筑节能改造投资，以降低运行成本；或者节能服务公司以承诺节能项目的节能效益、或承包整体能源费用的方式为客户提供节能服务。合同能源管理，过去在国内广泛地被称为EMC（此为旧称，在最新的国家标准中已与国际接轨，称为EPC——Energy Performance Contracting），这种市场化机制是70年代在西方发达国家开始发展起来一种基于市场运作的全新的节能新机制。合同能源管理的国家标准是GB/T24915-2010《合同能源管理技术规范》，国家支持和鼓励节能服务公司以合同能源管理机制开展节能服务，享受财政奖励、营业税免征、增值税免征和企业所得税免三减三优惠政策。

这种资金投入的方式为建筑节能改造开辟了有效的资金渠道，保证了建筑节能改造的可持续进行，也为扩大内需、改善环境找到了较好的方向。

《通知》要求重点城市住房城乡建设主管部门全面推行合同能源管理模式，为公共建筑业主提供节能咨询、诊断、设计、融资、改造、运行托管等全过程服务。对大型公共建筑及学校、医院等采用购买服务的方式实施节能运行管理与改造，按照合同能源管理合同支付给节能服务公司的支出，视同能源费用支出。对大型商务区、办公区等建筑集聚区及清洁取暖改造重点地区，可采用政府和社会资本合作（PPP）方式实施集中的节能运行管理与改造。同时，政府还将推动将公共建筑节能改造纳入全国碳排放权交易市场。

《通知》还要求采用合同能源管理模式的项目，综合考虑地方气候特点、经济条件、不同类型建筑使用功能要求及用能特点，完善优化公共建筑节能改造技术路线，加大对经济、适用节能改造技术的集成、创新和应用力度，积极推广应用新技术、新产品。要求对合同中约定的节能效益确定方式、节能量核定方式的合理性进行论证，论证结果可作为金融机构融资的参考。对节能改造后进入运营阶段的项目，应委托第三方机构对项目全年典型工况条件下的实际节能效果进行核定，相关结果向项目利益相关方披露。

三、节能改造的制度保障——建立节能信息服务及披露机制

《通知》的总体目标要求：完成重点城市公共建筑节能信息服务平台建设，确定各类型公共建筑能耗限额，开展基于限额的公共建筑用能管理，建立可比对的面向社会的公共建筑用能公示制度。

这个要求的核心是在重点建筑节能城市确定各类型公共建筑能耗限额。重点城市住房城乡建設主管部门需要分类制定公共建筑能耗限额指标，划分不同类型公共建筑能耗合理区间，将能耗超过限额的公共建筑确定为重点用能建筑。重点建筑节能城市需要积极探索基于能耗限额的用能管理制度，实行公共建筑能源系统运行调适制度，推行专业化用能管理。

这项要求意味着各种公共建筑再也不能像以往一样敞着口子随意使用能源，每年的能耗将有所限制，增加的能耗要靠自身的节能措施获得，类似于国际上提出的碳排放。政府需要引导超能耗限额的公共建筑按照《既有建筑绿色改造评价标准》（GB/T51141）要求进行绿色化改造，并积极申报绿色建筑运行标识。对于新建工程，则要求按照“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针进行规划设计，严格执行《公共建筑节能设计标准》（GB50189），强化标准在规划、设计、施工、竣工验收等环节的执行监管，落实各方主体责任，确保标准执行到位。对大型公共建筑及超高超大公共建筑项目，研究建立节能及促进可再生能源优先应用的专项论证制度。对政府投资公共建筑项目，探索开展建筑及用能系统设计方案专项评估，约束建筑体型系数、用能系统设计参数及系统配置。

为了监督这一能耗限额的控制，节能重点城市需要建立公共建筑节能信息服务平台，这是个面向政府、市场、业主、金融机构、社会团体等利益相关方的公共建筑节能信息服务平台，将重点公共建筑的实际能耗在平台公示并与能耗限额进行比对，采用公开透明的方式监督公共建筑的能耗水平，形成倒逼节能的社会监管机制。同时要建立基于公共建筑节能信息服务平台的能耗限额管理、能耗数据报告和节能量第三方核定等工作机制，积极开展公共建筑电力需求侧响应、能效交易等试点，对主动向平台上传建筑能耗信息的公共建筑，提供节能诊断等咨询服务，建立 “数据换服务”的机制。这一措施有利于节能改造的监测和技术咨询，有利于节能改造项目的选择，有利于提高能耗单位的节能自觉。

四、节能改造的金融支持——多元化融资政策及融资模式

总体目标要求：建立健全针对节能改造的多元化融资支持政策及融资模式，形成适宜的节能改造技术及产品应用体系。这个要求包括两方面的内容，一方面是关于节能改造的资金来源，另一方面是节能改造技术及产品应用体系。

为了保证投资方能够及时了解需要进行改造的项目的动态，进行项目投资的分析和选择，《通知》要求省级住房城乡建设主管部门要推进全省公共建筑节能改造项目库的建立，并逐步形成重点企业和重点项目融资需求清单，切实推动项目相关方与金融机构对接。同时重点城市住房城乡建设主管部门与银监会派出机构要构建公共建筑节能改造项目共享机制，建立节能改造项目储备库，定期向金融机构等主体公开拟近期实施的公共建筑节能改造项目的建筑信息、改造计划、实施企业信息等。

《通知》还要求银监会各级派出机构要积极引导银行业金融机构完善绿色信贷机制，按照风险可控、商业可持续原则加大对公共建筑节能改造的融资支持；重点支持长期从事节能服务行业且有竞争力、有市场、有效益的优质企业的合理融资需求；支持民间资本参与公共建筑节能改造投资；鼓励银行业金融机构依法合规创新相关金融产品和服务，规范合同能源管理未来收益权质押融资服务。

由于公共建筑的节能改造是有投资回报的公益事业，不仅有利于改善环境，而且通过节能改造后业主在节省用能上产生直接的经济效益，产生较好的投资回报，因而成为金融企业看好的投资对象。在当今缺少好的投资项目的形势下，公共建筑的节能改造如果合理运作，积极采用经济适用、可靠稳定的成套节能技术，是一项可以产生稳定回报的低风险投资。

五、节能改造的政府推动——将重点城市的能效提升列为政府的考核项目

公共建筑的节能改造是个系统工程，与城市管理和发展息息相关，要协调方方面的关系，不是建筑业主能够独立完成的，需要政府的大力支持和推动。为了督促重点城市主管部门加大推动公共建筑节能改造的力度，《通知》提出：将公共建筑能效提升重点城市建设工作列为建筑节能与绿色建筑年度检查重点内容，检查结果与国家对省级人民政府能源消耗总量和强度“双控”考核相挂钩。检查的方式是建立重点城市信息通报、绩效评估与日常督导工作机制，住房城乡建设部将对各城市工作进展情况进行定期通报，对节能改造工作进行实时监督，为考核提供依据。

通知指出：要鼓励各地在总结现有实行合同能源管理的项目或PPP项目等经验的基础上，出台更具操作性的实施细则，推动公共建筑节能相关法规、规章、制度建设。要研究建立建筑节能服务公司、节能量第三方审核机构，实行诚信“白名单”和失信“黑名单”制度，打造公共建筑节能管理、监督、服务“三位一体”的管理体系，持续推进公共建筑能耗统计、能源审计、用能监测、节能量审核、节能服务等方面能力建设。重点城市住房城乡建设主管部门要积极建立组织协调机制，加强与财政、金融、电力、供气、供暖、教育、卫生、旅游、商务、国资、机关事务等部门和单位沟通协调，推动落实节能改造项目及相应的支持政策，帮助协调解决重点城市建设中的困难和问题，并及时总结推广建设经验，积极扩大重点城市建设数量，提高本地区公共建筑能效水平。要完善公众参与制度，提高公共建筑業主、物业公司及公众对提升能源利用效率的认识，积极参与节能工作。

【文献标识码】D

【文章编号】1671-3362（2017）08-0013-03