基于政府职能社会化的林长制建设探讨

沈晓旭

摘要 政府职能社会化就是为了提高行政效率，降低行政成本，将政府职能向社会转移，引入市场机制，采取工程管理技术与措施，由社会机构来提供公共产品与服务。基于政府职能社会化的林长制建设，就是要在明确森林管理职责的基础上，将林业行政职能中的非管理与非监督性職能社会化，以提高林业行政效率，降低林业行政成本，同时采取科学的考核机制，确保林业行政职能社会化兼顾公平与效率。

关键词 政府职能；社会化；林长制

中图分类号 F326.27 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）15-0148-02

1 政府职能社会化概述

政府职能社会化（socialization of government functions），简单地说，就是为了提高行政效率、降低行政成本，将政府职能向社会转移，引入市场机制，采取工程管理技术与措施，由社会机构来提供公共产品与服务[1]。

政府职能社会化是“新公共管理”的主要内容，其目标是建立“强政府、强社会”的社会治理模式，行政管理理念由公共管理向公共社会治理转变，是精细化社会治理的重要途径。精细化社会治理，要求公共社会治理“精”“细”“简”。其中关键是“简”，也即行政治理要化繁为简，简政放权，将“精”与“细”的治理工作社会化，由社会机构承担“精”与“细”的工作，政府只负责监管与“掌舵”。

2 林长制及其建设

2.1 林长制渊源

林长制源于河长制，河长制源于2007年8月江苏省无锡市为应对水危机，率先实施河长制，由各级党政负责人负责所辖区域河道水污染治理。2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，使得河长制在全国实行，由各级党政负责人担任河长，负责所辖区域河湖的管理与保护。

河长制历史渊源悠久，早在鲧、禹治水时期，其实行的就是河长制的雏形。至明代诸暨知县刘光复，为解决水患危机，提出了“均编圩长夫甲，分信地以便修筑捍救”的圩长制，其目的是“明确责任、提高防洪抗灾能力、加强日常管理、协调水事矛盾”[2]。

2.2 林长制内涵

所谓林长制，其实质就是按照区域（行政区域或自然区域）或责任范围（行业范围），明确并落实森林资源管理责任。一般而言，按照行政区域，其所辖区域的行政负责人为该区域森林资源管理责任人（林长）；按照行业责任范围，某一行业行政负责人，为该行业所管理范围内森林资源管理的责任人（林长）。

2.3 基于政府职能社会化的林长制建设

就我国当前林业发展而言，林长制建设除了要明确与落实森林资源管理责任之外，更重要的是与之相应的林业体制建设。

当前，我国林业体制与其他行业一样，实行的也还是身兼运动员与裁判员的双重职责，林业行政职能深且广，涉及林业行业的方方面面。

然而，不仅是林业工作区域面广，而且随着社会的发展，林业行业管理需要更加精细，要发展好林业，增加林业行政机构和行政管理人员，是不可能也是不现实的，这就需要进行林业体制改革，将一些非管理性职能和事务性职能还给社会，推行林业行政管理职能社会化。

2.3.1 营林社会化。现阶段，从种苗生产到林木采伐，无不都是林业部门自主规划设计，自主施工，自主质量监理，自主质量评估与验收。显而易见，且不论其中可能存在权力寻租、社会公平、行政效率与行政成本问题，关键是林业行政管理部门并没有足够的人员能够完成如此之多的工作任务。因此，林业体制改革，首先就要将营造林社会化，从规划设计起，将红顶中介从林业行政管理部门安全切割开来，将营林推向市场化，实行工程化管理，林业行政部门不再插手营林管理，只负责营林立法、执法与营林政策调整。

2.3.2 商品林市场化。商品林实行市场化运营，把商品林经营权，特别是采伐权归还给林农，商品林采伐限额只作为指导性政策执行，林农可以实行年度结转；对于生态—商品兼用型森林，林业行政管理部门只进行采伐限额控制，其他经营管理权也归还给林农；林业行政管理部门只对生态林实行监管，切实管好生态林。

2.3.3 森林保护社会化。目前，林业部门不仅要抓营造林全部工作，还要抓包括森林防火、病虫害防治等方面的森林保护工作。森林保护工作对象山高、林密、面广，被滥用的森林灾害追责制，并没有起到预期的作用，森林灾害仍然是防不胜防。

面对这一困境，亟须对当前森林保护工作体制进行改革，将森林灾害监测、森林防火巡查、病虫害防治、中小火灾扑救、森林植物检疫检验等事务性工作社会化，进行公司化运营：让遥感遥测科技公司承担森林灾害监测预警工作；把护林员、防火信息员等交由公司管理，负责森林防火巡查、森林灾害地面调查、中小森林火灾与小面积森林病虫害防治；大专院校、科研机构和有资质的森林病虫害防治公司承担森林植物检疫检验工作。林业行政管理部门只负责森林灾害宏观管理、重大森林灾害应急救援和检疫性森林病虫害监管。

2.3.4 配套改革措施。逐渐压减乡镇一级林业行政管理机构，逐渐将乡镇、村一级林业管理工作完全社会化；逐渐转变、弱化市、县一级林业行政管理机构职能，对于重点林区，按照自然区域建立林业行政管理局，加强自然区域的林业行政管理局建设，强化其林业宏观管理职能。

3 林业行政效率评价

要实现林业行政职能社会化兼顾公平与效率的目标，就需要采取科学的考核机制予以监督。目前的行政考核，指标单一，多是相互考评，不能反映真实的行政绩效，难以达到监督的效果。为此，张国庆针对这一现状，于2013年在《发展学》和《基于减商化提高财政投入效率途径研究》中提出了生活压力指数、行政成本指数、行政效率指数等行政绩效考核指标。笔者结合林业行业特点，对上述指标和考核方法进行了修改[3-8]。

（1）林业行政效率考核社会化。将林业行政效率考核成绩分为公众考核和社会化中介组织考核2个部分，2个部分考核成绩合成之后即为考核总成绩。endprint

公众考核部分采用网络全开放无障碍式公开考核，1个IP地址、1个微信号只能评分1次。社会化中介组织考核，即采取异地社会化中介组织，对考核对象进行专业化考评计分。

（2）考核指标体系。①林业行政成本指数（index of the cost of government，CGI）。

所有林业行政成本与林业GDP的比值计算公式具体如下：

林业行政成本指数（GGI）=

所有林业行政成本，是指用于林业行政、购买社会化服务的直接货币支出和间接货币支出，以及环境成本和社会成本等。

②林业行政效率指数（administrative efficiency index，AEI）。所有林业行政劳动支出与林业GDP的比值计算公式具体如下：

林业行政效率指数（AEI）=

所有林业行政劳动支出，是指用于林业行政的直接的和间接的劳动总日数。可以按照林业行政与事业机关所有工作人员数乘以年度法定工作日数得到基本劳动支出，再加上加班劳动时间和社会组织用于林业行政与事业的劳动支出，即得到总的林业行政劳动支出。

加班劳动时间，可以从电子政务工作日志、公车行驶记录以及政务邮箱、政务微信等政务信息平台记录中获取，凡在上述政务信息平台上在8 h工作时间之外产生了工作记录，即视为加班。

社会组织用于林业行政与事业的劳动支出，可以用货币化支出除以当年度人均工资得到。

（3）考核成绩合成。首先，由异地的专业中介组织，对上述林业行政成本指数、林业行政效率指数进行考核，并汇总公众考核成绩。然后，分别求出所在区域林业行政成本指数、效率指数和公众考核成绩（PE）平均数，再将考核对象的相应成绩与平均数的比值累加，即为考核对象的成绩（government performance，GP）：

4 参考文献

[1] 钟丽琴.政府职能社会化的行政法分析[D].汕头：汕头大学，2008.

[2] 邱志荣，茹静文.深入探索历史上的“河长制”[EB/OL].（2016-11-03）[2017-05-07].http：//www.jianhu.so/info.php？id=276.

[3] 张国庆.发展学基本理论与我国当前农村发展问题研究[J].现代农业科技，2013（17）：305-315.

[4] 张国庆.灾害管理理论研究[J].现代农业科技，2012（10）：24-25.

[5] 张国庆.林业供给侧改革探讨[EB/OL].（2016-10-27）[2017-05-07].http：//blog.sciencenet.cn/home.php？mod=space&uid=3344&do=blog&id

=1011249.

[6] 张国庆.发展学及其应用[EB/OL].（2013-07-31）[2017-05-07].http：//blog.sciencenet.cn/home.php？mod=attachment&id=39847，http：//blog.sciencenet.cn/blog-3344-712771.html.

[7] 張国庆.基于减商化提高财政投入效率途径研究[EB/OL].（2016-11-16）[2017-05-07].http：//bianke.cnki.net/Home/Corpus/9602.html.

[8] 张国庆.小康社会建设之降低生活成本途径研究[EB/OL].（2016-11-16）[2017-05-07].http：//bianke.cnki.net/Home/Corpus/9602.html.

[9] 张国庆.生态论与经济生态化研究[J].现代农业科技，2012（10）：30-31.

[10] 张国庆.复杂系统生态论方法及其应用[J].现代农业科技，2013（11）：192-195.

[11] 张国庆.试论和谐林业[J].世界林业研究，2003（6）：46-50.

[12] 张国庆.论和谐发展与和谐林业[J].绿色中国，2004（增刊1）：80-84.

[13] 张国庆.系统法学与我国生态法制建设探讨[J].现代农业科技，2013（10）：160-161.

[14] 张国庆.完善法规 科学推进林业生物灾害防控[N].大众科技报，2008-05-20（B01）.

[15] 张国庆.现代和谐林业：生态文明建设的基础[N].中国绿色时报，2008-05-20（004）.endprint