国有商业银行不良资产及其处置的法律问题探究

张帆

[摘要]随着社会主义市场经济的日渐繁荣和经济全球化进程的加快，银行信贷业务得到很大的发展。但是，由于经济转型、政府过度干预、法律环境薄弱、自身经营不善等原因，我国国有商业银行产生了不良资产问题。同时，对于不良资产处置的法律体系不完善、机制不健全、手段缺乏等问题，使得加快不良资产处置立法、完善银行自主性处置机制、打造新型银行关系、正确发挥政府作用，都显得尤为重要。

[关键词]国有商业银行；不良资产；处置障碍；法律对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201722058

1国有商业银行不良资产的内涵、现状及成因

11内涵

银行资产是指银行拥有或控制的，预期能给银行带来经济利益的各种资源。由于我国资本市场还不发达，商业银行资产结构较单一，银行资金活动主要集中在贷款项目上，因此国有商业银行不良资产主要指不良贷款。经济的角度看，银行不良贷款，是指处于非良好状态的，不能按约定的利率和期限收回本金和利息的货币资金。[1]其主要包括逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款。

12现状

中国产业信息网于2015年发布的《2015—2020年中国中小企业贷款行业竞争格局与投资方向建议报告》显示，我国银行业不良贷款规模已经超过了14万亿元，同时受经济周期和经济结构调整的影响，我国银行业不良率在加速提升，不良贷款增速进一步加快。

虽然我国国有商业银行不良贷款余额和不良贷款率保持“双降”是近年来国家对国有商业银行不良资产处置采取措施的良好效果体现，但不良资产仍呈现余额大、增速快、不良贷款余额占全部贷款比例逐渐增加的特点。另外，国有商业银行在消减不良贷款时采取了“扩大分母的做法”，通过扩大新增贷款数量，来减少不良贷款比例，未从根本上解决不良贷款问题。

13成因

131历史原因

一方面，在传统计划经济体制下，商业银行资金由国家直接供给，经济体制改革后转变为财税“拨改贷”。在20世纪90年代，许多国有企业积累不足，自有资金匾乏，生产经营基本上靠银行借款来维持，企业资金的80%以上是银行贷款，银行是企业的最大债权人；[2]另一方面，很多国有企业长期习惯于计划经济体制下经营运作，因经济转型，企业观念转变慢、技术落后、产品质量不高，转向市场经济后一时难以适应，不能在产业产品结构上做出及时调整，效益下降，企业亏损严重，进而无力偿还银行贷款，更有甚者被激烈的市场竞争所淘汰，其破产、解散无疑使银行产生了大量不良资产。

132政府过度干预

一方面，国有商业银行被国家控股，政府代表国家在一定程度上控制着国有商业银行资产，同时政府又是经济宏观调控主体，这势必会导致政府对银行信贷的直接干预，从而剥夺了银行独立经营和自行制定信贷政策、做出信贷决策的自主权，这为不良资产的形成造成一定风险；另一方面，商业银行主要贷款是提供给国有企业，考虑到国有企业的产权性质，政府不免对其有所偏向，存在发放带有隐形财政补贴性质的贷款用于长期项目，导致无法按时归还，也就因此产生了数额较大的不良资产。此外，政府的地方保护主义和行业保护主义，以及官商勾结、礼尚往来不法行为也通过对国有商业银行强干预的途径得以实现。

133法律环境薄弱

（1）信贷立法滞后。我国的主要金融法律直到1995年才颁布实施，而《信贷法》《消费信贷法》《信用法》《个人破产法》等一系列与信贷制度密切相关的法律法规至今仍未出台。随着社会主义市场经济的不断发展和经济全球化进程的加快，越来越复杂的信贷关系需要法律规范的规制，而不健全的信贷款制度不能完全适应快速发展的信贷活动，无疑增加了商业银行的信贷风险，给银行不良资产的产生埋下了隐患。

（2）信贷立法层级低。长期以来，有关信贷的立法大部分都以行业规章的形式出现，即便连作为信贷基本法的《贷款通则》也只是一部由金融监管部门制定的行业规章，其法律效力极低，甚至不能作为司法机关审判信贷案件的依据。[3]虽然《刑法》中通过商业受贿罪、职务侵占罪、挪用资金罪等罪名对信贷业务犯罪作了相关规定，但《刑法》规定的较为宽泛，对银行具体信贷活动仍不能起到很明确的指导作用。

（3）信贷市场主体有法不依。借款人方面，主要体现在其为存在不符合银行贷款的必备要求而虚构事实或隐瞒真相，造假骗贷，最后由于本身就存在的能力和资质缺陷，导致贷款和利息无力偿还，只能由银行承担不良资产带来的损失。即使借款时秉持诚实守信原则，通过合法程序取得贷款，但由于企业经营策略的调整等原因随意改变贷款用途，使得原项目存在资金链断裂风险，所借贷款也因相关项目利润期待值大打折扣而存在转变为不良资产的风险。

贷款人方面，较集中地表现为腐败交易和反规则操作两大方面。部分银行信贷负责人违反审贷分离的法律规则，在接受借款人各种形式的贿赂后随意放款，将借款资格审查等有关法律规定置之不顾，甚至明知担保法规则等法律实体和程序规则却故意违反，向不符合法定条件的借款人或项目放款。

行政机关方面，则存在执法不严的“软执法”现象。政府主管部门和行政执法机关对企业整改重组、资产评估分割等审查批准工作不到位，同时办事拖拉，执行乏力，又伴随着地方保护主义，把关工作存在随意性，给不合条件的借款人打开了绿色通道。

134国有商业银行自身经营不善

（1）内部管理制度不健全。审查方面，虽然规定了银行贷款的“三查”制度，即贷前调查、贷时审查和贷后检查，但在实务中，往往由于商业银行缺乏风险意识和前瞻性，加之过于追求市场利益而盲目放贷，“三查”制度往往形同虚设；管理方面，虽然《商业银行法》第35条第2款规定：“商业银行贷款，应当实行審贷分离、分级审批的制度。”但是实践中审贷分离等制度也多流于形式，不能很好地避免决策的盲目性、主观性和无序性，从而在贷款之初就难以保证贷款的质量。endprint

（2）法律人才缺失。《合同法》规定了缔约过失责任制度、不安抗辩权制度、代位权制度、撤销权制度、预期违约制度、违约与侵权责任制度等；《破产法》规定了别除权制度、取回权制度和抵销权制度等。然而据调查，银行员工对这些法律制度熟悉的人不多，而能够积极主动地运用这些法律制度来保全信贷资产，维护金融债权的人更少。[4]银行对工作人员法律知识水平不做过多要求，又缺乏相关知识培训，因此在贷款活动中往往出现因超过时效、误解法律规定或根本不知道根据什么法律条款解决问题而消极不作为方式的现象。此外，还存在个别人员法制观念极差，任意违章违规，对银行因不良资产带来的严重后果毫无责任意识。

2国有商业银行不良资产处置障碍

21不良资产处置的法律体系不完善

目前我国处置不良资产的主要依据是《金融资产管理公司条例》和《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》，同时前者为行政法规，后者为规章。过于单薄且层级效力明显不足的不良资产法律规范一方面导致难以涵盖日益复杂多变的不法金融市场行为和现象，无法给予商业银行处置不良资产明确的指引；另一方面法律效力的低下也难以引起市场经济主体的重视。再加上不良资产惩戒制度的不健全，往往进一步促使了信用观念差、缺乏正当竞争意识的企业和个人铤而走险。此外，《金融资产管理公司条例》还与《担保法》《公司法》《破产法》及《银行法》等诸多法律相抵触，虽然后来最高法发布的《规定》解决了资产管理公司经营活动中的部分问题，但其仍不能掩饰《条例》制定的缺陷，加上其本身效力明显不足，难以从根本上解决金融资产管理公司处置不良资产过程中存在的问题。

22国有商业银行不良资产处置机制不健全

其一，国有商业银行中的处置机构只被动地接受前台资产经营部门产生的不良贷款，两机构缺乏共同防范不良资产的意识和联动机制，没能采取及时有效的措施帮助企业改变借款难以归还的现状，减少不良资产产生的数量，从而导致不良资产处置压力增大。

其二，处置不良资产涉及信贷、风险、法律、财务、评估及其他相关领域的专业知识，在制订资产处置方案时需要专业知识和丰富的从业经验作支撑。[4]我国商业银行工作人员准入机制不健全，对资产处置队伍人员素质教育建设重视程度不足，加之越来越多的企业在丰富经营模式的过程中出现母子公司交叉持股、集团公司权属不清、债券债务关系复杂等问题，国有商业银行内部不良资产处置工作陷入困境，无法顺利开展。

其三，国有商业银行内部不良资产处置的规章制度不健全，监督机构监督不到位，惩戒手段欠缺，都放任了不良资产处置人员的工作随意性，也使其怠于完善自身的相关业务知识，从而增加了不当处置不良资产的可能性。

23国家直接注资引发的不良资产恶性循环

适用于处理质量极差的不良贷款的国家直接注资，基本是通过免除或冲销部分企业债务以减少不良资产。而国家直接注资在我国的现有体制下就是财政出资，这就引起了“财政越位”的嫌疑。[5]国家直接注资还会引发另外一种现象，即国家为保证注资有足够的资金支持，需要取得更多的财政收入，税收作为财政收入的主要来源，而国有经济又作为税收的主要来源，增加征税的主要对象——国有企业只能依靠举债来减缓纳税压力，而能够给国有企业提供如此大规模信贷支持的无疑是国有商业银行，这就必然会导致不良资产产生、处置、再生的恶性循环。

24处置不良资产的手段缺乏

我国传统不良资产处置手段主要有现金清收、以资抵债、呆账核销等。但随着经济全球化的进程不断加快，社会主义市场经济发展愈加繁荣，市场自身弱点逐年凸显，伴随着企业规模扩大、投资增多、经营模式转型的是越来越多的金融问题，不良资产的传统手段也日益无法与之适应。虽然近些年来以有部分国有商业银行率先尝试“与外资合作”“集中拍卖”新型不良资产处置模式，但由于立法滞后，缺乏相关的法律指导和授权，不良资产处置新方式发展进程缓慢且尚不成熟，与美、日等国相比，我国处置不良资产的手段仍显单一保守之态，这无疑是制约不良资产处置效率和质量的一大原因。

3国有商业银行不良资产处置的法律对策

31加快不良资产处置立法

法律是不良资产处置的依据、准则和行为标准，改善不良资产处置现状，立法必须先行，具体体现在以下几个方面。

311加快处置不良资产基础立法

我国不良资产处置相关法律规范数量少、效力层级低、与上位法抵触严重等问题亟待解决，只有加强对处置不良资产基础立法的重视，制定效力层级更高的相关法律，填补法律空白，同时积极协调法律之间的不一致，才能为处置中的各方主体明确指导，进行约束，为不良资产处置提供基本的法律保障。

312加快新型不良資产处置方式立法

参考借鉴外国对商业银行不良资产处置经验，可以总结出许多例如抵押品外包给中介机构、第三方风险代理、债转股、结构化交易等可行的处置方式，而且包括不良资产争证券化在内的许多新型处置方式在我国部分银行中已经试行，但是由于缺乏有效法律平台，立法的滞后性极大地阻止了它们的推行。尽快建立新型不良资产处置方式的配套法律，提供健全的法律保障是推进我国形式更加多样、更加适应当下经济发展趋势的不良资产处置手段从点发展到面的前提和关键。

313加快不良资产处置的惩戒制度立法

就国有商业银行内部而言，应对处置人员因故意或过失导致不良资产处置出现问题的行为予以不同程度的惩戒，必要时可建立离职审计制，让处置人员产生危机意识，重视不良资产的处置，起到规范处置行为的效果。

就国有商业银行外部而言，加快建立完善的保护金融债权法律以及与其相配套的惩戒制度，使债务人因其恶意逃废债行为而受到严厉制裁，从而有效制止这种逃废债现象的发生，保护国有商业银行不良资产处置中的利益。endprint

32完善银行自主性处置不良资产的机制

完善银行内部处置机制包括：第一，形成银行相关部门分工协作的联动机制，使不良资产处置前后链条环环相扣，实现不良资产处置回收在尽可能短的时间内价值最大化；第二，建立健全银行内部不良资产科学评估体系与模型，为不良资产处置提供科学依据，从而提高处置质量；第三，加强国有商业银行内部资产处置部门与前台资产经营部门、风险管理部门、内控合规等各部门的联系，形成银行部门之間分工协作、相互监督的联动运行机制；第四，加强对处置机构人员的职业素质教育，强化相关业务技能培训，增强人员法律素养、危机意识。

33打造新型银企合作、银行同业竞争关系

一方面，深入了解经营不善、确实出现危机的借款企业经济状况，利用专业知识为其分析问题、留意商机、提供帮助，与其共同制订合理可行的偿还借款方案，从而化解银行不良资产危机，减轻不良资产处置压力；另一方面，在银行间建立正确良性竞争关系，对借款企业、个人的信贷状况等信息交流共享，实现合作共赢。在通过起诉方式处置不良资产时，各银行应通力合作依法向人民法院提供企业财产线索，提高清收处置议价能力、挖掘清收处置潜力、发挥清收处置合力、加快清收处置进度，共同构建良好的不良资产处置外部环境。[5]

34正确发挥政府适当干预不良资产处置作用

在社会主义初级阶段，为有效克服市场经济自身不足，必须发挥政府的宏观调控作用，面对不良资产处置问题亦是如此。但是，“这种干预必须建立在对市场尊重的基础之上，任何背离市场经济内在要求的干预，只能阻碍乃至破坏现代市场经济的发展”。[6]

因此，政府应摆正姿态，扮演好市场监管主体的角色，同时积极发挥不良资产处置的正确导向作用。例如面对当前商业银行不良资产信息不畅通、交易流通性弱的问题，政府可以牵头建设企业信贷信息共享平台，让国有商业银行及时准确了解到借款人的各项相关信息，以便做出正确的贷款决策以及对不良资产做出准确的估值定价；同时政府还可以组建互联网等不良资产交易平台，汇集各方资源信息，通过挂牌交易、集中竞价、公开买卖等方式，实现真正意义上的不良资产市场化运作，从而使政府的干预在不良资产处置中起到最优效果。

参考文献：

[1]郑先柄感悟海外银行[M].北京：中国经济出版社，2002：205.

[2]周小川重建与再生——化解银行不良资产的国际经验[M].北京：中国金融出版社，1999：87.

[3]吴国平防范和控制银行不良资产的法律研究[J].法学，2005（5）：75-80.

[4]张萍对商业银行不良资产处置的几点思考[J].浙江金融，2011（4）：46-49.

[5]刘剑文民主视野下的财政法治[M].北京：北京大学出版社，2006：68.

[6]李昌麒寻求经济法真谛之路[M].北京：法律出版社，2003：5.endprint