我国湿地保护管理体制问题研究

余 涛

(国家林业局经济发展研究中心,北京 100714)

我国湿地保护管理体制问题研究

余 涛

(国家林业局经济发展研究中心,北京 100714)

我国湿地保护管理体制不顺的问题一直是制约湿地法律规范体系建设、阻碍湿地保护工作高效进行的主要顽疾。为了促进我国湿地保护管理工作的有序发展,分析了湿地保护管理体制的现状,对湿地保护管理过程中存在的权责利不统一、协调机制缺失、管护责任难以落实以及监督及追责机制不健全等矛盾产生的症结进行梳理和剖析；有针对性地提出了建立湿地保护管理地方政府负责制、构筑地方政府主导的湿地保护管理协调机制、探索湿地保护管理综合执法模式以及建立湿地保护管理的监督及责任追究机制等政策建议,以期为有关管理部门提供参考。

湿地；管理体制；问题研究

湿地与森林、海洋并称全球三大生态系统,被誉为“地球之肾”、“淡水之源”、“物种基因库”、“物产宝库”和“储碳库”,湿地与人类的生存、发展息息相关[1]。我国于1992年正式加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(简称《湿地公约》)。25年来,各级政府对湿地资源的重视程度不断提高,在湿地保护与治理方面取得了巨大成就。特别是近年来,湿地保护力度显著加强,2015年,中共中央国务院明确了“到2020年湿地面积不低于8亿亩”的目标*中共中央国务院.关于加快推进生态文明建设的意见.2015.,提出了“建立湿地保护制度”要求*中共中央国务院.生态文明体制改革总体方案.2015.。2016年,国务院正式发布了《湿地保护修复制度方案》,勾勒出了具有可操作性的湿地保护制度建设框架。

但是,也应清楚地看到,目前我国的湿地资源还面临许多威胁,污染、过度利用、工程建设占用等一系列问题导致的湿地丧失和功能衰退问题尚未得到有效遏制。解决这些问题急需实施强有力的湿地保护管理措施。这就需要通过完善立法,建立起一套科学高效的管理体制,提高管理效率,从而促进湿地保护管理体系的形成。

1 我国湿地保护管理体制的现状

1.1 现行管理体制的形成与发展

1992年我国正式加入《湿地公约》,现代湿地的概念被正式引入国内并逐步得到了社会各界的接受。此后,为了有效遏制人类活动对湿地资源的掠夺和破坏,党和国家逐步将湿地纳入自然资源保护范围,建立了相关管理制度,强化了行政管理措施。林业主管部门承担了我国国际湿地公约履约办公室的相关职责,在我国实施湿地保护管理工作中发挥了巨大作用。

2000年,经国务院批准,由16个中央部委共同编制的《中国湿地保护行动计划》公布实施,首次明确了国务院各有关机构的分工。根据行动计划,国家林业局负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作。农业部负责指导宜农滩涂、宜农湿地的开发利用工作以及海洋渔业资源管理。水利部负责统一管理水资源。国土资源部负责组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划,统一指导土地开发利用。国家环保总局负责监督检查湿地环境保护工作。国家海洋局负责监督管理海域使用、海洋生物多样性和海洋生态环境保护,监督管理海洋自然保护区和海洋特别保护区。自此,我国在湿地资源保护方面的“综合协调、分部门实施”管理体制初步形成。其中,林业部门作为组织、协调结构发挥着重要作用。

2004年,国务院办公厅出台了《关于加强湿地保护管理的通知》,通知进一步明确:要认真坚持和逐步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制,各级林业部门要做好组织协调工作,各有关部门应按照职责分工,发挥各自的优势,团结协作做好相关的湿地保护管理工作。

2013年,国家林业局第32号令正式颁布实施了《湿地保护管理规定》,明确规定:“国家林业局负责全国湿地保护工作的组织、协调、指导和监督,并组织、协调有关国际湿地公约的履约工作。”这部规章以立法的形式首次明确了林业主管部门在我国湿地保护工作中的职能。

2016年12月,国务院办公厅发布《湿地保护修复制度方案》,对新形势下湿地保护修复做出了详细的部署和安排[2]。

1.2 湿地保护管理涉及主要部门的职责划分

1.2.1 中央层面

职责法定是确定政府各部门行政职能的根本原则。但在目前,我国还缺少一部对湿地资源进行统一管理的法律规范。因此,从法治角度对湿地保护管理各职能部门的权力责任界定时暂时只能依据《农业法》、《土地管理法》、《渔业法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《海洋法》、《水法》以及《自然保护区条例》和《湿地保护管理规定》等有关法律规范。根据这些规定,目前对湿地实施行政管理的主体主要涉及林业、环境保护、农业、国土资源、水利、建设、海洋等几个部门。现行法律制度规定的各有关部门湿地保护管理职责见图1。

行政管理层面,我国现行湿地保护管理体制主要形成于国务院第四次机构改革。目前与湿地保护管理工作直接相关的部门包括环境保护部、国土资源部、农业部、水利部、建设部、国家林业局等[3]。

行政职能上,我国对湿地管理是按照“综合协调、分部门实施”原则进行的职能划分。其中,国务院林业主管部门负责组织、协调、指导和监督全国湿地保护工作,环境保护部、农业部、国土资源部、水利部、国家海洋局等部门分部门实施相关管理措施*国务院.国务院关于机构设置的通知.2008.*国务院.国务院关于部委管理的国家局设置的通知.2013.。各部门具体职责内容见表1。

图1 现行法律制度规定的国务院有关部门湿地保护管理职责

1.2.2 地方层面

相对于中央层面湿地专门立法阻力大、进度缓的局面,目前,地方层面的湿地立法工作进展顺利,成果显著。截至2017年2月,全国已有26个省(自治区、直辖市)出台了省级湿地保护条例。其中,13个省明确了实行“综合协调、分部门实施”湿地保护管理体制；21个省明确林业部门是湿地行政主管部门,职责是组织、协调、指导和监督湿地管理工作。辽宁省按照湿地的不同类型划分了主管部门的权责,规定“沼泽湿地保护工作由林业主管部门负责,湖泊、河流、库塘湿地的保护工作由水行政主管部门负责,滨海湿地的保护工作由海洋与渔业行政主管部门负责”；天津明确“市农业行政主管部门负责全市湿地保护的综合协调工作”；江苏则规定由省政府成立湿地保护委员会,负责“组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题”。另外,有25个省的立法中规定湿地相关主管部门是按照各自职责,负责湿地保护管理的有关工作。但由于没有国家层面专门湿地立法为依据,地方在诸如保护责任划分、保护机构设置、保护经费落实以及生态补偿、土地用途管制等方面的规定并无上位法依据[4]。

表1 国务院三定方案确定的各有关部门湿地保护管理职责一览表

2 “综合协调、分部门实施”湿地保护管理模式的合理性

当前,在国家湿地保护专门法律制度尚未正式出台的大背景下,为了满足依法行政的要求,依据现行有关法律制度的规定,采取“综合协调、分部门实施”的湿地保护管理模式具有其时代特点,是满足湿地保护管理现实需要的必然选择。

2.1 现行管理体制符合目前的实际需要

湿地作为完整的自然生态系统,涉及陆生和水生野生动植物、土地、水等多类自然资源。根据现行有关法律规范的规定,在我国当前的行政管理架构下,湿地中各类资源的管理权限分别由林业、农业、环保、土地、水利、海洋等多个部门享有。而湿地保护管理涉及的部门众多也导致了管理权分散的问题。为了有效避免各个管理部门的职能交叉,发挥出各自的优势,《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》(国办发〔2004〕50号)明确提出了:“要认真坚持和逐步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制”的要求。

2.2 由林业部门承担“组织、协调、指导和监督湿地保护工作”的职责具有现实优势

我国于1992年正式加入《湿地公约》,而根据《野生动物保护法》的规定,林业部门作为鸟类及其他陆生野生动物的主管部门,在保护水禽栖息地方面具有明确的管理职责。为此,1998年,在国务院出台的机构三定方案中确定了国家林业局具有“组织协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作”的职能。其后,随着国家对生态保护的重视逐年提高,对湿地功能和作用的认识更为清晰,湿地保护管理工作得到了不断加强,且保护重点也从最初的水禽扩展到整个湿地生态系统。而面对湿地保护管理涉及部门众多、管理权分散的问题,建立起高效的保护管理体制,协调一致的推进保护工作至关重要。这就需要有相应部门担负起组织、协调、指导和监督的职责。为此,2008年,国务院指定的机构三定方案中进一步明确了林业部门具有“负责组织、协调、指导和监督全国湿地保护工作”的职能。

现实中,根据职责分工,各级林业主管部门也迅速且有效的推动着湿地保护管理工作。近年来,相继组建了湿地保护的专门管理机构,逐步建立并完善了相关保护管理制度。国家层面,2005年,经中编办批准,国家林业局承担湿地保护管理的专门机构正式成立,至今已有11年；地方层面,31个省区中也有20个省级林业主管部门成立了湿地保护专门机构。此外,截止2016年末,全国已建立的湿地类型自然保护区有602余处、国家湿地公园有836处,它们大都配属有专门管理机构,且大部分由林业部门主管。这些湿地保护管理机构为我国湿地保护事业做出了卓越贡献。在制度建设上,目前国家林业局已经制定了《湿地保护管理规定》、《湿地公园管理办法》等多部关于湿地保护管理的专门规定,地方上已有26个省、自治区、直辖市出台了省级湿地保护地方性法规,其中在21个省区的立法中明确规定了林业主管部门负责组织、协调、指导和监督湿地保护工作,在7个省区的立法中确定了林业主管部门是湿地行政主管部门。与之相比,如环保等具有湿地环境保护监督或其他相关管理职责的部门,目前均未建立起专门的湿地保护管理机构和有效的制度措施,这使其监督、管理职责难以落到实处。

2.3 现行湿地保护管理模式符合当前的上位法规定,最大程度上避免职权交叉问题

按照现行有关法律法规的规定,林业、农业、环保、土地、水利、海洋等多个部门分别对湿地中的不同资源行使管辖权。例如,《水法》中规定:国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理与监督工作；《野生动物保护法》中规定:国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作；《土地管理法》中规定:国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。且国务院制定的机构三定方案中也对各部门的职责范围进行了划分,如环境保护部三定方案中规定:环境保护部具有协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作的职责。国家海洋局三定方案中规定:国家海洋局负责组织开展海洋生态环境保护工作。各部门依据相关法律法规和三定方案的规定对湿地中的不同资源行使管辖权,不仅于法有据,也是有利于各部门依法划分职权范围,有效避免管理权交叉的有效方法。试想,如果立法中限定由一个部门负责全部类型或者部分类型湿地的管理工作,如规定水主管部门负责湖泊湿地、河流湿地的保护管理工作,将使其管辖范围超出法定界限。这不仅会造成与其他部门管辖权冲突,还与现行法律规定不一致。

3 我国湿地保护管理体制中的问题

一套科学、高效、成熟行政管理体制往往要经历一个漫长的发展过程,需要在实施中不断摸索和总结经验。我国的湿地保护管理工作历经20余年发展,逐步形成今天的“综合协调、分部门实施”的管理模式有其必然性,也符合时代的要求。但是,从总体上来看,这一管理体制的运行水平还处于初级阶段,基础仍然薄弱,特别是在没有国家层面统一的湿地专门保护法律法规作为保障的情况下,使得这套管理模式在执行中还存在许多问题,权责界限不清、协调不力等矛盾严重制约了我国的湿地保护管理工作[5]。

3.1 各部门权 责 利不统一 湿地保护管理效果难以提升

实践证明,切实遏制无序开展的人类开发利用活动是有效保护自然资源的必要手段。目前,就湿地资源的保护管理而言,依据现行有关规定,我国湿地保护与利用的管理工作基本处于分离状态,即负责湿地资源开发利用的部门不承担保护职责,而被赋予湿地保护职能的部门缺乏湿地开发利用活动的监督管理权利。这使得保护职责难以实现。具体就湿地的土地资源保护管理而言,农业部门负责指导宜农湿地开发利用,国土资源部门管理、保护与合理利用土地资源,水利部门指导滩涂开发,而作为国务院湿地主管部门的林业主管部门在其中却没有任何职权。因此,导致湿地数量锐减的农垦、填海等土地开发利用活动屡禁不绝。而究其原因,缺少一部统一规范湿地保护管理工作的上位法是问题的根源所在。国家层面,目前仅有的《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》、《湿地保护管理规定》等制度,作为规范性文件和部门规章,其法律效力和法律层级较低。依据我国立法工作规定,不能对政府各部门的行政管理职能进行规范,不能与现行法律、行政法规的规定相违背。因此,无法从根本上解决湿地保护管理有关部门间权、责、利不统一的现实问题。

3.2 协调机制缺失 部门协作乏力 工作效率难以提高

湿地的保护与利用管理涉及多个政府部门,关系多方利益。但现实中,参与湿地保护管理的各个政府部门之间合作并不充分,良好的协作机制也尚未形成。各部门往往针对湿地资源的保护、利用和管理目标并不相同,行动缺乏一致性。这严重影响了对湿地的科学保护,导致了管理工作的低效。分析其原因,现行法律规范协调性较差的问题往往造成了这一问题的产生。在目前的制度框架下,虽然国务院将湿地保护管理的组织、协调、指导和监督职责赋予了林业主管部门,但有关法律制度并没有加以明确。这使得实践中缺少确定权力范围的依据,使得林业主管部门与其他管理部门在湿地管理上的关系以及在发生争议时应当如何处理等问题往往难以解决。

3.3 管理措施不明确 管护责任难以落实

在我国现行的湿地相关法律制度中,涉及湿地资源保护的规定大都较为原则,缺乏具体的保护措施和管理制度,可操作性差,以至于很难有效规范和限制对自然湿地的开发和利用活动。由于没有明确统一的管理措施和制度规范,各部门的执法工作往往依据各自行业的法律法规各自为政,不能形成统一合力遏制破坏湿地资源的违法犯罪,并极易造成“谁都能管却谁都不管”的相互推诿现象。

3.4 监督及追责机制不健全 部门权力没有制约

从现行法律制度的建设情况看,我国对湿地保护管理有关部门的权力监督和责任追究机制还存在很多空白。这使得多部门湿地管理体制中的不同部门的权力和义务无法得以统一。具体到每个部门来说,则是部门之间无法实现权力制衡。而监督机制的不健全和难以建立,直接取决于湿地保护法律的缺位。监督机制不健全与现行湿地监督职能的划分有直接关系,即具有监督职能的部门因为监督技术不足,监督管理体系不完善等主客观因素,难以切实履行监督职能。

4 完善湿地保护管理体制的建议

从我国现行湿地保护管理体制存在的问题及其成因看,推动湿地的依法治理应当是解决问题的基本思路。党的十八届四中全会进一步明确依法治国方略,为了保证湿地保护管理工作有法可依,应尽快在国家层面制定出台统一的湿地保护管理法律制度。以高位阶的法律协调不同部门法之间的关系,理顺湿地保护管理中涉及的各方的权责。专门立法中,应明确湿地管理的主体,清晰界定组织、协调、指导和监督权力和范围。并结合湿地保护管理的需要,规范有关部门在湿地保护管理方面的具体职责,依法制定权力清单和责任清单。要对资金保障、机构建设以及湿地资源具体保护管理措施予以明确。另外,为了保证湿地保护管理工作的高效运行,从法治角度提出以下几点建议:

4.1 建立湿地保护管理地方政府负责制

当前,中央高度重视湿地的生态保护与恢复工作,确定了8亿亩的湿地生态保护红线。为了切实保护好生态环境,十八大以来,国家也将建立领导干部自然资源资产离任审计制度。而且,实践证明,各级人民政府对某项工作的重视程度决定此项工作的效果。如《辽宁省湿地保护条例》中就已明确,县以上人民政府负责湿地保护工作。因此,建议在立法中明确规定县级以上地方人民政府负责本行政区域内湿地保护工作。

4.2 构筑地方政府主导的湿地保护管理协调机制

有效实施湿地保护管理的关键在于保证各部门工作的协调一致。但从林业主管部门的现实地位看,许多地方林业往往是弱势部门,很难有效落实湿地保护管理的综合协调职责。而从我国目前的行政管理架构情况看,地方政府是各项行政管理政策的最终决策者,在行政事务管理中具有不可比拟的地位和优势。另外,河流、湖泊等类型湿地的保护管理往往涉及不同的行政区域,而区域的协调工作也需要政府的统筹。因此,建议建立起一套由地方政府主导的湿地保护管理协调机制,以其作为管理主体能够更为有效的调动不同部门工作,同时结合湿地保护专家委员会制度、湿地保护联席会议制度等具体协调手段,着实提高工作效率。在这一机制中,林业部门可作为具体的办事机构,承担起组织、协调、指导和监督湿地保护工作的具体责任。

4.3 探索湿地保护管理综合执法模式

综合执法是整合湿地保护管理各部门职权,解决管护责任难以落实问题,有效提高工作效率的一条捷径。党的十八届四中全会出台的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“深化行政执法体制改革,根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量”。在十八届四中全会上,中央出台的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出要“深化行政执法体制改革,根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量”。考虑到林业部门在湿地保护管理中的地位和作用,建议推动以各级林业部门主导的湿地保护管理综合执法机制建设。可在不同区域、不同类型湿地选取试点,在充分实践的基础上,确立切实可行的综合执法模式加以推广,并最终以立法的形式将这一模式制度化。湿地生态系统具有整体性、复杂性、专业性,因而湿地管理体制的理想形态是建立专门的管理机构[6]。

4.4 建立湿地保护管理的监督及责任追究机制

我国湿地保护管理工作涉及的权利和责任主体众多,而实施有效的监督和责任追究制度是督促湿地保护管理部门切实履行管理权利,落实管理责任的有力抓手,是“权责一致”原则的直接体现。明确规定责任追究制度,有利于杜绝执法不严、有法不依的情况。《湿地保护修复制度方案》明确要求,地方各级人民政府对本行政区域内湿地保护负总责,要将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入本地区生态文明建设目标评价考核等制度体系,建立健全奖励机制和终身追责机制[7]。因此,建议在湿地保护专门立法中,明确规定针对各湿地保护管理部门及其工作人员的监督和责任追究制度。

[1]国家林业局.中国湿地资源简况——第二次全国湿地资源调查[J].湿地科学与管理,2014,(1):65.

[2]崔丽娟,张骁栋,张曼胤.中国湿地保护与管理的任务与展望——对《湿地保护修复制度方案》的解读[J].环境科学,2017(4):15.

[3]钟华友.论我国湿地保护管理体制的立法完善[J].环境保护,2015(10):47.

[4]潘佳,汪劲.中国湿地保护立法的现状、问题与完善对策[J].资源科学,2017(4):798.

[5]李习文.黑龙江省湿地管理体制的“乱象”及法律对策[D].哈尔滨：黑龙江大学,2016:3.

[6]范伟,邓擘.我国地方性湿地保护立法的现状反思与完善路径[J].华北电力大学学报:社会科学版,2017(2)：14.

[7]张明祥.新形势下我国的湿地生物多样性保护对策[J].环境保护,2017(4)：24.

Problem Research on the Management System of Wetland Protection in China

YU Tao

(ChinaNationalForestryEconomicsandDevelopmentResearchCenter,SFA,Beijing100714,China)

The wetland protection and management system is not suitable in our country.It constraints the wetland legal norm system constructing and stunts the efficiency of the wetland protection.For boosting wetland protection and management development in our country,the article analyzes the present situation of the wetland management,and points out the main problems in the process of wetland protection and management,which include,responsibilitis and rights are not unified,there exists a lack of coordination mechanism,the responsibility of the management is difficult to be implemented,and supervised and accountability mechanism is not sound,and some other conflicts. The article proposes establishment of the local government responsibility system for wetland protection and management,constructing the local government coordination mechanism,exploring comprehensive law enforcement for wetland protection and management and establishing the supervision of the wetland protection management and responsibility mechanism of policy recommendations in order to provide references for the relevant management departments.

wetland,management system,problem research

2017-06-12；

2017-07-10

余涛(1983-)，男，北京人，助理研究员，硕士，主要研究方向为林业政策与法制。Email：xici530@163.com

F316.2

A

1002-6622(2017)04-0007-06

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.04.002