法官员额制的结构改革新探

王亚明

法官员额制的结构改革新探

王亚明*

法官员额制从提出到实践的历程中，其改革结果已经发生变化，最为突出的问题便是职能权责不清晰和行政化的干预，导致法官员额在基层少，在市级以上法院较多，存在员额制与案件数量不对称的结构性矛盾。因此员额制改革应该在两个方面实现突破：一方面，根据不同层级法院职能定位来确定员额制结构和员额法官数量，依据不同案件类型、数量确定员额法官人数；另一方面，员额制改革的核心还在于逐步建立审判事务与行政事务的分离模式以及法官身份的认同和确认机制，并减少司法行政干预，尤其是上级法院的干预，实现员额制配置的结构优化。

员额制 现状 原因 结构 出路

一、 员额制改革的现状分析

本次法官、检察官员额制改革的一个突出特点是，中央统一确定员额制改革比例的上限：不超过中央政法专项编制的39%，各地可以根据本地实际确定员额制改革的目标，但可以低于这一比例，不能高于这一比例。关于这一比例的确定标准，学界和实务界也有很多文章对此展开批判，而在员额制改革基本完成的大环境下，关于员额制的内部结构问题则更应该值得我们思考。因为，对四级法院的职能进行分层定位，明确低层级法院的案件分流与相应程序，以缓解法官员额制改革所面临的精英司法与亲民司法的紧张关系，才应该是此次员额制改革的关键所在。①傅郁林：《司法改革的整体推进》，载《中国法律评论》2014年第1期。

以职能和权限的区分作为审判人员分类的基础，意味着四级法院之间员额法官的比例应该不同，对不同级别法官的要求也不同，它们的差异取决于四级法院职能和案件类型的差异。例如，在基层法院，调解案件、小额案件等案件的比例要远远高于中级人民法院，因此，基层法院所需要的法官结构是不同于中级人民法院和高级人民法院的。②李立新：《法院人员分类管理改革探析——以新一轮司法体制改革为背景》，载《法律适用》2010年第5期。而中级人民法院和高级人民法院承担着一审和二审的案件，所需要的法官结构则要取决于多种因素。本文通过调查了解到江苏省各级法院的入额人员情况，对江苏省各级法院入额人员构成比例、入额前后审判法官数量变化、各级法院入额人员数量对比进行了统计，发现员额制改革中存在着结构性问题。

（一）江苏各级法院入额人员构成百分比

表一：江苏各级法院入额人员数量图

表二：广东省中山市中级法院不同部门法官员额比例表③宋远升：《精英化与专业化的迷失——法官员额制的困境与出路》，载《政法论坛》2017年第2期。

从以上表格中可以看出，就总体而言，从各级法院入额法官的构成来看，审执业务一线人员仍是入额的主体，占据了近七成左右，而剩余的三成左右则主要来自审判辅助部门和院领导岗位。我们可以发现员额制改革的实际运行逻辑在某种程度上背离了员额制改革的制度逻辑。因为审判辅助部门和院领导岗位也占据了相当一部分员额制名额。当然，并不是否定这部分人员的办案能力和水平，因为这部分人员很多是以往经验丰富、业务能力较强的一线法官，而员额制改革的目标则是增强法官队伍的专业化和精英化，集中优势资源审理案件以缓解案多人少的压力。而这部分人员本身在承担着行政职务和管理工作的前提下，如何能够实现审判职能和管理职能的有效协调，则是毋庸置疑的问题。尤其是很多中、基层法院院领导入额占据了一定比例，但各级法院院领导是很少办案的。④这一点左卫民教授研究得很深入，他认为在法院院长（实际上领导班子成员也一样）选任过程中，业务能力不是最重要的，但对于政治素质、沟通协调能力和行政管理能力则极度强调。法院很多人都认为，院长不需要有多强的业务能力，最重要的是能够为法院争取到足够的人员和经费。参见左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，载《中国法学》2014年第1期。要求院领导做实质意义上的法官，也很难实现。实际上既然员额制改革的目标是通过对法官队伍的筛选来保障法官队伍的精英化和专业化，从而使审判人员能够集中精力审理案件，提高案件审理的效率，那么，员额法官的队伍选拔就应该基本满足审判业务能力强和专业分工的要求，只有满足这些条件的人员才应该进入到员额队伍中来，而不是不进行区分，只是粗疏地对以往职能分配的简单复制照搬，以满足院领导及综合部门入额增加收入的目的。

（二）入额前后审判法官数量对比

表三：江苏各级法院员额制改革前法官数量图

表四：江苏各级法院员额制改革后法官数量图

从入额前后实际审判法官的数量来看，就总体而言，审判法官的数量是呈现下降趋势的，虽然入额总人数增加了，但是审判法官岗位的人数却是减少了，有一部分原来是审判法官的人员，在此次改革因为庭领导入额较多，导致实际在一线法官的数量减少，入额后法官数量增加的法院则主要是院领导及综合部门人员入额导致的。这样就会出现以下局面：员额数与实际办案人员不一致，实际办案人员减少或者说办案队伍质量和效率并未提高。

（三）入额前后上下级法院受案数量对比（以山东法院及最高法院为例）⑤陈永生：《法官、检察官员额制改革的限度》，载《比较法研究》2016年第2期。

表五：2009年山东两级法院办案数对比表

表六：2009年最高法院与山东法院结案对比表

以上两个表格清晰表明如下事实：法院级别越高，法院受理的案件越少，人员编制越多，人均办案数越少。但是山东基层法院人均办案数除个别法院外都高于中级法院，山东高级法院人均办案数低于中级法院，最高法院人均办案数少于山东高级法院。

从入额前后各地区上下级法院员额法官结构和受案数量对比来看，员额法官的结构呈现倒三角形状，而就案件数量来看，则是呈现正三角形状，这样的结构对应就导致受理案件多、办案人员少的矛盾，而且这样的结构也不符合各级法院的职能定位。基层法院作为中国司法系统运转的最主要部分，承担了绝大多数案件的初审工作，而基层法院的民事法官承担了基层法院的大部分案件，因此，其具有广泛的代表性。⑥王静、李学尧、夏志阳：《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测量》，载《法制与社会发展》2015年第2期。目前，全国共有3117个基层法院，占法院总数的87.58%；全国共有14.6万基层法官，占全国法官人数的76.84%；2012年全国法院共审结各类一审案件844.3万件，其中民事案件为731.6万件，占86.7%。⑦李浩主编：《员额制、司法责任制改革与司法的现代化》，法律出版社2017年版，第15页。由于员额制结构设计在基层法院、中级法院不够合理，导致全国一些基层法院及中级法院出现了法官离职现象。由于立案登记制与员额制改革的双重影响，根据笔者的了解，在江苏全省各级法院民事审判条线离职人员明显，各中级法院民事审判条线均有一名副庭长或庭长辞职干律师。应当说，法官离职不全是员额制目标失灵的结果，但至少这是检验员额制成效的一项重要指标。⑧同注③。正是在人案矛盾压力过大、职业前景不明朗、员额制结构不合理的因素影响下，法官通过离职表达了对改革不认同的诉求。笔者认为，不能将离职都认为与是否能入额有关，很多庭长、副庭长能够入额仍然要离职，主要是对职业预期不满意，认为法院工作强度太大，从而丧失了入额的动力。

二、原因分析：司法系统内部干预与压制

（一）制度设计的局限性：员额制度预设与实践偏差

尽管中央对于员额制改革有着理想化的目标设定——让真正称职的法官入额办案，并且，有着防范改革误入歧途的原则要求——不能让徒有法官职务的领导者法官自然入额，不能简单粗暴地剥夺助理审判员们的办案资格令其“就地卧倒”转任法官助理，但这些显然远不足以防止在具体改革方案的制定和实施过程中出现游离目标之外，规避原则要求的变通之举。因为改革方案的参与制定者和组织实施者，其自身也恰恰是改革的对象。

尽管地方保护主义话语体系在当代中国司法改革中处于主导性地位，一直贯彻司法改革的一个重要理念也是减少地方政府干预。⑨刘忠：《司法地方保护主义话语批评》，载《法制与社会发展》2016年第6期。但我们应该反思的是：我们在一味批判司法地方保护主义的同时，是否心存“更相信上级法院管理”的观念？那么，依靠上级法院管理是否能摆脱这种行政化困境，或者说就法院系统内部而言，地方政府和上级法院哪一个更容易深入地对审判进行干预，则是一个需要精细计算的问题，而不应该是固有理念和价值的先入为主。正如有的学者所言：1992年启动的经济、社会、政治的结构性变革，使得地方党政官员进行地方保护主义的激励逐渐弱化，障碍性条件增多。因此，相比较而言，地方保护毕竟是低概率、小比例发生的现象，而研究者显然对此给予了过度的关注，上级法院也借此极力地将高概率、大比例发生的上级法院干预现象虚化，将其遮蔽于地方保护主义的阴影之中。⑩同注⑨。

（二）内部系统反思：司法行政化与上下级法院关系

为了增强地方法院的独立性，十八届三中全会确定了“法院人财物省级统管”制度，其核心就是行政权下放、司法权上收，从而使行政权更有效率，司法权更有权威。⑪傅郁林：《法院内部改革，责、权、利应同步推进》，载《凤凰周刊》2017年5月15日。也正如上文所言，强调司法统一、权力上收，就大的层面是没有问题的，但这种权力上收会出现类似于中央集权制的弊端，虽然司法受行政干预少了，但是就法院系统自身而言，则会形成另外一套行政管理体制，也就是上级法院对下级法院的领导权，而在我国这样一个高度行政集权、政治高度一元化的体制里，司法的多样性、地方性与统一性则是更为重要的。

除了这些年理论和实务界一直在呼吁的减少地方政府干预，增强司法独立性的问题之外，笔者发现司法在一味强调摆脱地方干预之外，还会进入另外的困境，就是法院系统内部的行政化倾向。它主要体现在两个方面：一是法院内部的管理方面，行政管理挤压审判空间；二是上下级法院之间的行政化管理关系。

就第一个问题而言，即法院内部管理的行政化问题，已经是老生常谈，其主要表现是：第一，审判程序的启动、运行、终结等环节, 均是以行政命令一以贯之或者干脆就是行政式的复制；第二，法官选任的非精英化和法官待遇的完全公务员化；第三，法官的等级化,由普通法官到副庭长到庭长到副院长再到院长的裁判等级体系，以及根据部级、局级、处级、科级、股级等级别确定法官政治待遇和裁判力高低的法官阶位体制。⑫黄竹胜：《简论我国行政化司法行为模式的特征与成因》，载《行政与法》2003年第5期。而司法行政化管理的弊端自然而然地渗透在这次员额制改革中，甚至使这次改革目标在一定程度上异化为对原有法院内部权力格局的确认和巩固。因为就员额法官选任标准的设定和具体入额人员的考核来看，不可能完全脱离现行法院工作实际，因此必然会导致院庭长队伍掌握考核过程和结果的话语主导权。这就使得本应当作为一种身份机制改革的法官员额制，在法官身份“行政化”的现实情境下，被局限成一种素质筛查机制以及利益分配的铺垫机制，因此也就难免在很多试点地区出现法院行政管理领导优先纳入员额，法院行政领导成为了分享一线法官利益增收的搭便车者。⑬丰霏：《法官员额制改革的目标与策略》，载《当代法学》2015年第5期。院庭长和综合部门占用大量员额名额导致的严重后果主要在于两点：

其一是员额法官队伍素质相比较以前并没有增强，并且由于行政事务占据的大量时间也使得院庭长队伍难以集中精力审理案件，或者入额后不办案、委托办案、挂名办案，以听取汇报、书面审查、审批案件等方式代替办案。这就导致办案的压力集中在那些一线法官身上，即便我们筛选出来的一线法官都是精英化和专业化的法官，在这样的压力下，也难以保障办案的质量，因为审判法官队伍的精英化和专业化并不是能够有效缓解办案压力的绝对保障。案多人少压力的缓解不能仅仅是提高法官队伍的素质，合理地确定法官队伍的数量也是必要的。根据数据测算，一名法官在法定工作时间内一年最多结案134件。每天加班2小时，一年也最多结案168件。可实际情况是，许多法官结案时达到了268件，368件，甚至更多。2016年，全国各级法院收案2305万多件，结案1979万多件，但是我们的法官人数根据官方给出的数据是11万人，这样的办案压力可想而知。

其二是人员流失迅速加剧法官离职现象在近两年成为法律界普遍关注的一个问题。根据调查表明：法官群体离职倾向非常强烈，94.47%的法官考虑过要离开法院,其中 57.37%的法官认真考虑过要离开法院，而着手进行离职准备的有 9.81%,从没有想过离开法院的法官仅占 5.53%。⑭同注③。

笔者认为，导致法官离职现象日益严重的原因非常复杂，包括经济待遇、司法环境、工作压力、个人选择等诸多因素。但是，自2014年以来，各地法官离职率急剧上升，这与司法改革，尤其是员额制改革的推行有着紧密的关系。按照司法实践中的既往做法，新入职法院的人员，一般先担任书记员。几年之后晋升为助理审判员，若干年后晋升为正式的审判员。而在员额制改革过程中，由于已有法官资格的人都有相当比例被降格为法官助理，那么，没有法官资格的助理审判员以及书记员升任法官的可能性更低。⑮同注③。而这部分新入职的人员大多是法科高校毕业生，这就导致法院后备人才的培养和选拔十分困难。除了法院的行政化管理模式之外，员额制改革异化的内部原因还在于上下级法院之间的关系模式上。对于上下级法院关系,我国《宪法》第127条第2款明文规定: “最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”我国现行司法体制所要建构的目标是, 要将上下级法院关系界定在“监督与被监督”的框架中, 从而有别于上下级行政机关的“领导与被领导”模式。⑯廖奕：《司法行政化与上下级法院关系重塑》，载《华东政法学院学报》2000年第6期。然而,在“司法行政化”的大环境下, 这一制度设计很难做到百毒不侵。一方面，反地方保护主义,成为上级法院领导下级法院的外观充分理由。在我国,司法地方化突出表现在:法院财政权和人事权受制于地方党委和政府；各级法院要对同级人大及其常委会负责并报告工作。在这种情形下,上级法院领导下级法院似乎具有了反地方保护主义的合理性借口。但由于上级法院同样受着地方化的干扰,实行垂直领导只会使法院审判机制从一个围城走向另一个围城，这就相当于给下级法院加上了两个紧箍咒，分别来自地方政府和上级法院。我们批判地方保护主义，但上级法院在对下级法院进行监督和管理的过程中不可避免地又落入了行政化的窠臼。另一方面，我国《人民法院组织法》规定,“在地方两次人民代表大会之间,如果本级人民代表大会常务委员会认为人民法院院长需要撤换,须报请上级人民法院经上级人民代表大会批准。”这种规定为上级法院领导下级法院创设了有利条件,上级法院对下级法院除了审级监督外,在人事任免上也有间接调控的权力。⑰同注⑯。其次,我国法院系统长期行政化运作早已使得上下级法院人事关系官阶化，这一点也与中国司法总体行政化紧密相连。就笔者对某市一基层法院在审判管理、人事任免等方面工作的观察来看，基层法院在地方政府和上级法院两者之间，其实更多的是受制于上级法院。虽然宪法规定的是监督关系，而在实践中则被异化为一种行政管理关系。这点集中体现在最高人民法院通过这样一种管理体制传达自身司法理念，推动司法改革。而在这其中高度集中统一的行政管理模式就使得基层法院不得不服从于上级法院科层化管理。

（三）四级法院人员分配和职能定位的不对称

四级法院所承担的职能不同意味着所需要的员额数量的不同，比如，虽然各级法院原则上均需明显压缩综合部门和司法行政管理人员、研究人员，应随其所在法院的职能及实现方式的变化而逐渐减少上述人员，但在高层法院审判指导职能的实现方式尚未转变为通过对具体案件的示范性裁判之前，当转型时期司法改革和应用法学仍是高层法院的一项重要职能之时，最高人民法院和高级人民法院对于专职研究人员的合理需求规模和趋势与中级人民法院和基层法院显然不同，因而所占用的法官员额也不可能相同，因此，员额法官和审判人员分类改革的具体方案直接取决于司法改革对于各级法院的职能目标定位。⑱傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期。另外，在我国法院系统中，在法院“人员编制内”确定法官的员额，还要取决于审判工作与司法行政管理工作的比重关系。在这一点上，各国法院在不同级别上如何配置审判法官与辅助人员的比例，在数据来看并无清晰的共同规律，但就总体来看，职能分工则是其核心的要素。

我国四级法院的结构从外观上来看呈现金字塔形。法院体系有最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层法院构成。四级法院的职能配置与职能运行方式大致相同。比如，四级法院都承担一审功能，主要按照争议金额划分级别管辖权；各级法院、各个审级(一审、二审、再审)、各类程序(普通、简易、小额)的审理范围都是全面审理( 即事实审+法律审)；各级法院的审判模式也没有实质的差异。而且每一级法院的内部结构也大致相同，各级法院均设刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭。另外，还有立案庭、审监庭等审判业务庭；执行庭或执行局为并列于审判庭的业务庭；还有研究室等业务部门。除此之外，各级法院都设有办公室、政治部或人事处等非业务机构。但又由于各地区和各层级司法的多样性，上下级法院之间却并未形成这种制度理想下的审判业务对口关系。⑲王禄生：《法院人员分类管理体制与机制转型研究》，载《比较法研究》2016年第1期。例如，最高人民法院和大部分高级人民法院各有4个民事审判业务庭（以下简称民庭），中级人民法院和基层法院的民庭少则3个，多则7个。但各级法院、同级各法院内部在划分各民庭之间的案件管辖权时标准并不一致，这就导致不同地区不同级别法院案件数量和所需要法官人数要结合实际情况来设置，而不是一种自上而下的整齐划一的僵化结构。

另外，最高人民法院肩负着统一法律解释和司法政策、监督和指导全国审判工作、统筹全国司法管理等特殊职能，在职能配置和行使方式上明显不同于任何其他地方法院，在其职能实现方式尚未全部转型为以审判作为核心载体之前，其部门结构和人员配置都会受到相应影响。⑳同注⑤。

三、域外视角下法官数量和结构的考察

（一）员额法官数量和结构的确定

美国法官人数是法定的，不得轻易增减。据美国“国家州法院中心”2010年年度报告反映，当年联邦法院和州法院共有法官31193名，其中，全国州法院系统共有法官30319名，联邦法院系统共有法官874名，州法院法官人数是联邦法官人数的34.7倍。㉑陈陟云、孙文波：《法官员额问题研究》，中国民主法制出版社2016年版，第46页。

日本法官的种类比较复杂，既有最高法院法官与下级法院法官之分，又有高等法院法官与简易法院法官之分，在高等法院法官中又有院长、法官、候补法官之分。候补法官无权单独审理案件。目前，日本全国共有法官2919人，其中，最高法院法官15人，高等法院院长8人，法官1360人，候补法官699人，简易法院法官794人。㉒［日］六本佳平：《日本法与日本社会》，中国政法大学出版社2006年版，第181页。需要说明的是，候补法官虽然不能单独审判案件，但在法官统计中，将之统计在法官人数范围内。

和美国一样，澳大利亚也有联邦和各州两套法院系统。根据联邦高等法院提供的数据，2013至2014年，联邦法院总共有147名法官，其中包括7名高等法院法官、47名联邦法院法官、62 名联邦巡回法院法官、32名家庭法院法官。㉓张千帆：《如何设计司法——法官、律师与案件数量比较研究》，载《比较法研究》2016年第1期。

根据印度最高法院编辑的季度公报，印度最高法院规定职数31位大法官，高等法院应有 906名法官，地区法院应有1.97万名法官，但是各级法院都存在不少空缺。截至2014年6月30日，最高法院实际职数只有25名大法官，高等法院641名法官，地区法院1.54万名法官，各级法院加起来总共1.6万名法官，队伍非常精简。㉔周道銮：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000版，第167页。

德国不同级别和不同审级的法院因承担的审判功能差异，法官员额的比例也存在明显的差异。例如，德国的初审法院包括地方法院（local court）、地区法院（regional court）。

2012年兰德市地方法院司法人员总数为49119人，其中法官8014人，法官员额比例为16.3%，地区法院司法人员总数为14286人，法官人数为4916人，员额占34.4%，地区高等法院总数为6507人，员额比例为28.4%，这种差异的原因在于德国地方法院的案件类型明显不同于地区法院和高等法院。有比例很高的非诉案件是由审判辅助人员承担的，因此员额法官比例较小。㉕同注⑱。虽然德国也是联邦制，但是司法体制比美国和澳大利亚简单，全国只有一套法院系统。和单一制的中国相仿，德国的联邦法院就是国家的最高法院。根据联邦司法局的统计，截至2012年底，德国共有联邦法官459人，各州法官19922人，法官总数加起来20381人。2012年德国人口为8052万，折合每万人2.5名法官。

墨西哥法院包括联邦法院体系（联邦最高法院、联合巡回法庭和独任巡回法庭间隔、大区法庭）和州法院体系（高等法院和初审法院），联邦最高法院由21名正式大法官和5名候补法官，全国共有70个联邦巡回法庭和30个独任巡回法庭；有198名联合巡回法庭法官和30名独任巡回法庭法官；独任巡回法庭下设大区法庭，即初审法院，全国共155名大区法庭法官。而州高等法院由46名大法官组成，初审法院有300名初审法官。㉖同注㉔，第48页。通过对比可以发现各国员额法官结构的确定，虽然不存在什么固定的规律，但有一点可以肯定的就是根据各级法院的职能定位和案件数量来确定员额法官的数量和结构。而对比我国则发现我国的员额结构不是呈现一个正三角形状，也就是法院级别越高，员额法官的数量和比例相应的就越少，而我国的员额法官结构，则正好与之相反：案件较少的最高院和各省高级法院员额法官数量要远远大于中院和基层法院。

（二）审判事务与行政事务的分工明确化

正如上文所提到的问题：院庭长占用员额法官名额、员额制改革行政化现象严重等问题，集中概括起来就是审判事务与行政事务混合，行政事务压制审判事务空间所导致的审判效率低下的问题。对于这种现象，各国法院都在一定程度上存在着。同时，一定的行政事务也是保障审判得以有效运行的保障，法院行政管理制度的设置有其设置的合理性，但法院行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度。譬如美国，其法院内部治理的制度设计就是通过加强专业化的分工来使审判事务尽量少受行政事务的干扰。

一方面，法院院长也承担着一定的管理职能。这是因为，现实中的法院都由人( 法官以及其他辅助人员) 组成，财政预算和支出还必然涉及有其他办公室的工作，因此，总是会有法院内部的行政管理事务。一般说来，这些事务性工作至少有一部分是由或必须由法院自己承担。㉗同注③。即使在关于美国司法的著作中被当作纯粹司法之标志的美国联邦首席大法官和大法官们，也仍然要履行着某种行政管理职能。以首席大法官为例，除了要负责最高法院案件的上诉状清单，主持最高法院的会议，把握时间，以及当其属于多数意见派之际，有权分配法院意见的撰写这类与司法有关但又显然具有行政性的事务之外，他还要负责最高法院的其它行政管理。作为法院内部分权治理的结果之一，美国在法院组织管理中基本实现了专业化的运作。㉘同注③。在司法审判事务中，基于美国法院内部在司法审判事务方面各个审判团队只是协作式关系，法院院长也无权通过行政管理功能实现对审判权的控制，因此在司法审判事务方面也形成了专业化的运作。

（三）“以案定人”与“以职分人”

各国的各级法官数量一直保持着这样的一个固定结构，就是上下级法院法官数量依据案件数量和职能定位来决定，而且案件数量更是一个核心因素。而正如我们所看到的那样，目前国内对法官员额的研究走向了两个极端：一是宏观列举，要求在进行法官员额测算时应当考虑到经济社会发展、人口、辖区面积等等因素，但这并不能穷尽各种因素，且无法把握各因素之间的相互关系；二是微观计算，通过静态的“标杆案件”和“标准工作时间”测算法官工作量，继而确定法官员额。这种方式无法体现出案件的难易程度，往往“只见树木不见森林”。在包罗万象的宏大理论构建和围绕案件进行微观定量研究之间，需要中层理论进行必要的过渡与沟通。默顿指出，中层理论既非日常研究中广泛涉及的微观但必要的工作假设，也不是尽一切系统化努力而发展出来的用以解释所能观察到的社会行为、社会组织和社会变迁的一致性的统一理论，而是介于这两者之间的理论。㉙［美］罗伯特·K·默顿：《社会理论和社会结构》，唐少杰、齐心译，译林出版社2006年版，第23页。从人口之维考察法官员额，一方面可以避免大而无当的理论风险，另一方面又可以避免静止孤立的哲学尴尬。人口不但生成了纠纷的数量，它还影响到纠纷的性质和案件的难易程度。㉚娄必县：《法官员额的人口之维——对10个基层法院的横向考察》，载《武陵学刊》2016年第4期。而对比我国则发现我国的员额结构不是呈现一个正三角形状，而且正好与之相反：案件较少的最高院和各省高级法院员额法官数量要远远大于中院和基层法院。

四、员额制改革的出路

（一）不同层级法院设置不同的员额结构

最高法院在“四五”纲要中提出，根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。在不同审级的法院中，法官员额比的设计并不是固定的。在我国四级三审制的结构中，基于具体的地方性纠纷解决机制的需求及审理目标的差异，不同审级法院对法官需求量是不同的。以山东Z区基层法院为例，根据Z法院所在市的中级法院规定，从2015年开始，3000万以下的民事、经济案件归基层法院审理，结果导致Z区法院受理案件数量大增。Z区基层法院有中央政法编制法官140人，需要年审结10000多件案件，而中级法院有中央政法编制法官300多个，只需要审结8000多件案件。㉛同注⑤。因此，应当相应地分配给Z区基层法院更多的法官员额。由于我国三大诉讼法对中级以上法院的管辖范围作出了严格的限制，因而中级以上的法院法官人均办案数比基层法院少得多，而且法院级别越高，人均办案数越少，就山东省三级法院以及最高人民法院而言，基层法院每年人均办案数是80.5件，中级法院每年人均办案数是28.6件，只有基层法院的1/3左右，高级法院为17.2，只有基层法院的1/5左右，最高人民法院的人均办案数是10.7，只有基层法院的1/8左右。㉜同注⑤。虽然不能简单对比数量，但数量反应了一个法官的工作强度。

就最高人民法院而言，在我国目前还未确立由审判方式来指导下级法院的体制下，最高人民法院主要是通过发布司法解释的方式，但是这种方式在向去行政化逐渐过渡的趋势下，这种改革应该渐进地实现两个方面的转变：一是区分审判职位上的大法官与其他职位上的普通法官；二是非审判部门应该严格压缩。第一项改革是为了突出审判法官的角色，促进最高人民法院的统一司法和审判指导职能的实现方式逐步由抽象司法解释向个案审判示范转型；第二项改革是为了压缩非审判人员的同时，整合研究室、司改办、审管办、法学研究所等研究部门，增强司法研究和审判管理的一体化。同时也有利于实现我国最高人民法院实现从普通案件的全面审理转向具有法律价值或结构性意义的典型案件的审理；有利于实现从发布抽象的法律解释文件和个案汇报批复模式转向通过审理形成典型裁判规则的模式。㉝同注⑱。另外，最高人民法院不仅应该控制进入本院的案件量，而且应当有效制约高级人民法院自行出台此类措施，促使高级人民法院原则上成为各省的监督法院和终审法院，而不是将案件推向中级人民法院。

就各高级人民法院而言，应当在案件监督和消化再审案件方面承担起更多责任，成为原则上终结审判程序的终审法院。这就要求高级法院在员额法官的设置上也要明显不同于中级法院和基层法院。由于高级法院的主要职能定位是指导下级法院，因此在员额制结构的设置上，一方面要满足消化再审案件和二审案件的基本要求。另外，对于高级法院的非审判部门的入额应实现审判职能和管理职能的有机结合，不能只履行管理职能不履行审判职能而占用员额名额，否则应当退出员额，而且这种类型入额人员不得超过总体入额的3%～5%。同时由于司法改革形成的省级统管模式，高级法院承担这项新职能需要增设一两个员额法官为审判管理职能。此外，还应该建立高级法院员额法官与下级法院的互动交流机制，高级法院员额法官应当在一定范围内到中级法院和基层法院挂职锻炼，特别是审理疑难复杂案件，这样有利于促进上级法院对下级法院的指导和监督，也避免对员额名额的浪费。

中级人民法院的职能定位于专业性、重大复杂案件。特别是随着民事案件一审级别管辖逐年下沉的趋势，中级人民法院成为绝大多数案件的终审法院和大多数重大复杂专业案件的一审法院。因此，中级人民法院的审判资源配置应该成为司法改革的重中之重。㉞同注⑱。而法官员额制所包含的司法精英化也是以中级人民法院为重心的。然而，中级人民法院在审判职能和程序安排上，没有得到独立的考量和科学的安排。具体而言，由于中级法院一审案件大都涉及复杂重大的诉讼案件，而由法官助理在员额法官的监督下相对独立行使有限审判权的审判辅助事务依然存在，比如在程序事项上主持审前证据交换、在实体事项上应当事人请求和法官决定调取证据，以及主持和进行审前调解等。但是这类事务究竟由法官助理承担，还是由书记员承担，取决于对不同级别的员额法官、法官助理的定位，比如中级人民法院的法官助理是否应当由与基层法院员额法官同样资历的人员担任，或者两级法院的法官助理均不是员额法官，但各自被“限定的权限”并不相同。同样，中级人民法院的二审案件则更多是须由法官行使完整审判权的事项，而且书面审查和裁判文书的起草工作较多，那么这部分工作可否也有部分可以由法官助理替代? 这也直接决定法官助理与员额法官的配比。

（二）不同类型案件设置不同员额结构

自20世纪80年代改革开放以来，我国经济飞速发展，与之相应，民事案件急剧增加，由于审理民事案件法官的增长速度远远跟不上民事案件的增长速度，导致审理民事案件法官的办案压力最大，而行政诉讼由于由中级法院统管，因而行政诉讼案件数量很少，法官人均办案数很低，刑事案件介于这两者之间。譬如2007年，全国法院共审理民事一审二审案件5108391件，全国审理民事案件的法官共65843人，人均办案数为77.6件；全国法院共审理刑事一审二审案件812177件，全国审理刑事案件的法官共1.9万人，人均办案数为42.7件; 全国法院共审理一审二审行政案件130669件，全国审理行政案件的法官共8482人，人均办案数为15.4件。从以上数据来看，审理民事案件的法官的办案压力大致是审理刑事案件的法官的2倍，是审理行政案件的法官的5倍。㉟同注⑤。因此就员额法官数量和结构的配置上，应当结合不同类型案件设置不同的法官员额数，以案件来决定法官员额数，而不是根据岗位部门均等化地分配员额法官的人数。而且，针对不同案件对员额法官的精英化和专业化程度也应当有所区分，例如中级人民法院和专门法院审理的多为疑难案件和专业类型案件（商事纠纷和知识产权纠纷），应该提高专业化和精英化法官的比例，必要时可以通过吸收专家人士作为陪审员队伍。虽然陪审员不是作为员额法官，但这样的方式和员额制改革精英化和专业化的目标是一致的。我们不能把员额制改革作为一个封闭的区域，只埋头于从现有体制内部筛选和一味加强法官培训等，而对于优势的体制外的社会资源弃之不理。对于基层法院而言，虽然我们一再强调，只要审判人员精英化和专业化之后，审理案件效率就能大幅度提高，而这样一种设想其实不符合基层实际。一方面，大多数基层法院的案件类型都是较为简单的，或者更需要审判人员经验丰富，特别是更为“乡土化”的法官，而不是大量的精英法官。我们虽然不能放弃对于法官专业化的追求，但是也应该结合不同级别法院的实际，总体而言，四级法院的功能定位大致可进行如下偏重: 基层法院定位于亲民司法，中级人民法院定位于专业司法，高级人民法院定位于监督司法，最高人民法院定位于指导司法。㊱同注⑱。法官员额制必须根据具体法院的案件数量和类型、审级职能以及辖区的经济社会发展状况及人口状况，合理评估法官工作量及审判辅助人员配置条件等，并结合法院职能转型和内部结构调整目标，进行系统性的合理设置。㊲同注⑱。同时，为了满足基层法院对于精英法官的一定需求，除了要提高基层法官自身的专业化水平之外，还应该建立中级法院和基层法院的互动交流机制，可以通过对于案件类型、案件数量等的设置逐步建立中级法院法官到基层审理案件，如定期到基层法院审理一定数量的典型案件、疑难案件，这些案件的评判标准应该是综合性的，不应当仅仅是标的额较大，人数较多，而应当是结合案件类型、案件的指导意义和示范作用，防止只审简单案件、挂名审案、形式审案现象的出现。

除了根据不同案件设置不同员额外，还应当建立员额动态平衡机制，即员额比例初次设定后不能“一劳永逸”。要建立不同地区、不同类型法院法官员额的动态平衡机制，由省级法院在全省统管的基础上，根据案件数量、人员进出情况统筹协调，形成内外循环与上下循环的良性机制。具体来说，上级法院法官员额富余的，应当选派一批员额法官到下级法院挂职办案，同样，上级法院员额法官不足时，应从下级法院遴选产生，同级法院之间受理案件数量发生巨大差异时，除了及时进行员额调整外，上级法院可以通过指定管辖，实现员额法官的均衡办案，既防止了忙闲不均，也防止员额法官在各级法院之间人为地隔离开来，使员额法官不仅人员可以流动，案件也可以流转，实现审判资源的动态合理配置。㊳同注⑦。

（三）减少行政干预对员额改革的影响

正如上文所言，员额制改革成果的关键在于减少行政化的渗透，因为在员额人数总数不变的情况下，员额队伍行政化渗透越多，意味着实际审判案件的法官越少，而且改革之前的法官助理等人员也因为这个原因未能入额单独审理案件，这就会造成员额制改革后，审判法官的办案压力更大，因为法官助理在员额制改革后只能从事辅助性事务，不能再实际审理案件，而院领导和行政管理人员占用员额却因为大量行政事务不能有效审理案件，造成大量员额名额的浪费。在既有的改革状况下，我们应当建立区分管理人员和审判人员的分类职务序列薪酬标准，推行双轨制的模式，也即在员额法官的遴选过程中，对于本身承担一定行政职务的人员，应当尊重其自身意愿，如果加入审判人员队伍就应该集中审理案件，而不能再审判和行政混合，行政事务挤压审判事务空间，否则的话，应当退出员额队伍。而对于法院的管理阶层（院领导队伍）而言，一方面，他们本身所承担的行政事务不可能完全卸下，一定的行政管理是法院审判工作得以有效运行的保障；另一方面，他们本来也都是从各个岗位提拔上来的业务骨干，审判经验丰富，所以对于院领导队伍应该结合这部分群体的实际设置单独序列。同时，应该严格落实院领导办案和逐渐减少院领导队伍对行政晋升的依附。

就落实院领导办案方面，最根本的举措在于增强院领导队伍的紧迫感和危机感：一方面，在办案数量和案件质量上采取严格考核机制，防止只审简单案件和形式审、挂名审现象，而且应当着重审理疑难复杂案件，难以达到考核标准的，应当退出员额队伍；另一方面，最为关键的一点在于确立审判岗位的尊荣感，减少院领导阶层对行政级别的依附，法官员额制改革要从“利益分配逻辑”转向“身份塑造逻辑”，在未来的实践中将改革重心放在“去行政化”的核心目标上，处理法官员额的稀缺性与开放性、法官身份的终身性与流动性的矛盾，逐步实现人员身份安排上“行政管理/案件审判”的“分离模式”和通过确立法官身份从而塑造法官独立性和权威性的“ 去行政化”方向与趋势。㊴同注⑬。而目前的兼顾模式尝试通过对从事审判活动“量”的划分来区别对待司法行政人员与审判人员。该模式的优势在于以较小的利益波动使得法官们对“以审判活动为中心”的职业特征有所认知，但是其存在的严重劣势在于并不对司法活动“行政化倾向”产生显著触动，甚至这种“案数指标的量化分配”更进一步强化了审判人员对从事司法行政领导工作的追求，反而对“行政化倾向”有所加剧。㊵同注⑬。所以，法官员额制应当破除的是法官职业行政化的制度情境，实现法官身份的“去行政化”。

五、结语

从案件审理的工作量考虑，应当将绝大多数的法官员额提供给中、基层法院，只有这样才能保障绝大多数案件得到及时的审理和高质量的裁判。因为在我国法院体系中，基层法院和中级法院受理了绝大部分的案件数量，承担了主要的审判工作任务。不管从理论还是实践层面来看，审级越高的法院受理的案件越少，审理的案件也应更专业，工作量也越少。㊶同注㉑，第95页。为了缓和内部矛盾，各级法院都按照统一的员额比例确定法官，是不负责任的表现，也不可能完成审判任务，很多院领导即使加入员额，也不能完成办案任务，加重了一线员额法官的负担。

王亚明，南京信息工程大学公共管理学院教授，南京市建邺区人民法院法官，法学博士。