我国行政体制改革的几点思考

王怡萌

摘要：改革开放三十多年以来，我国经济建设取得了巨大成就，这与经济体制的与时俱进不断革新是分不开的，但经济和科技的快速发展也带来的以往未曾遇到的矛盾与难题，尤其是活跃的市场经济与传统的行政体制之间的矛盾越发严重，尽管新中国成立以来我国行政体制的改革从未停歇，但此次却是面临前所未有的挑战，十八届四中全会以来，更是对进一步深化行政体制改革提出了具体目标和要求，因此将对目前行政体制改革中显现出的问题结合西方国家行政改革的经验提出几点思考。

关键词：行政体制改革；政府职能；问题；

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.23.051

行政体制改革本质上是行政管理体制的改革，是行政主体管理国家政务和整个社会事务方式方法和内容的变革，这项体制是权责体系、组织机构体系、运行机制和法规制度的总称，因此其改革是一项非常复杂庞大的系统工程，如何协调好各方利益，处理各部门关系是必须要考虑的，在此基础上以期实现行政效率的优化和配置的升级。新中国成立以来的几次改革取得了一定成效，政府职能有一定转变，政府的机构和人员得到了精简，机构设置逐步优化，行政管理方式也在变化，行政审批大量撤销，为行政相对人提供了便利，行政干部廉洁性和反腐工作也取得了实质性进展，总体上看，我国目前的行政管理体制是朝着推动经济社会发展的方向不断优化升级的，符合我国国情。

1行政体制改革中存在的几点问题

1.1改革中法治的缺位

1.1.1改革决策缺乏法律依据

我国之前的历次行政体制改革无一不是以行政机关为主导进行启动的，改革是对利益设置的再分配，而行政体制改革就是对行政机关、其他行政组织以及行政工作人员既得利益的调整，由行政部门自己对自己进行改革，把自身的利益向外分配，这样的改革方针本身就存在问题，从理论上来讲这属于身份不适格。行政体制改革权应是国家立法机关和行政机关依法享有的重新界定配置行政权、调整行政组织结构和规模以及完善公务员制度的权力，属于国家权力的范畴，决策者应当是也必须是国家立法机关。而现实是，政府既是改革的发起人又做改革的实施者，而且行政机关以权压法、以言代法的现象本就屡禁不止，缺乏对法律的尊重和敬畏。一方面使法治的权威遭受严重挑战，另一方面也降低了政府的公信力，影响了政府的形象，不利于改革的落实。整个行政体制改革的舞台上都是政府扮演“独角戏”，行政机关做出了决策立刻就可以付诸实践，其合法性和科学性未经论证，其法律依据、法律授权从何处来，多次的行政体制改革都难以取得根本性的进展，一些问题总是起初效果显著，之后又卷土重来，行政机构和人员的改革陷入“精簡—膨胀—再精简—再膨胀”的死循环。出现这种反反复复、好好坏坏的结果其原因归根结底就是缺乏法律保障，涉及广泛群众利益甚至国家利益的大变革没有合法的地位，没有法律的授权，就是于法无据，必然会导致改革成果不能得到有效巩固和不良势力的反弹。

1.1.2行政执法未必依法

行政执法是行政工作的重要内容，可以说是行政工作是否真正落实的关键，但实际工作中，行政执法乱象丛生。进行行政处罚时往往不听取象征相对人的陈述申辩，也不告知其救济程序；办理行政审批及行政许可等事项时，显少有一次性告知应补正的全部材料得，相对人只能一次次地进行补正；相对人提出相关保障权益的法律条文时，无视法律规定的执法者更是大有人在；这种依法行政观念不强，有法不依，多层次执法、多头执法、执法扰民的现象以及在某些部门、地区形式主义、官僚主义突出的问题是屡禁不止。十八届四中全会同样指出建立权责统一、权威高效的依法行政体制和职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，这也是为行政体制改革中法治缺位问题提供了方法论的指导。

1.2政府职能转变不到位

政府的只能主要有政治职能，经济职能，文化职能和社会职能。在我国行政体制改革工作中，实现政府职能的转变是一项重要内容，是我国行政管理体制创新能否实现的关键。转变政府职能，首先要对政府自身进行定位，理清政府、市场与社会的权力界限，处理好与市场和社会的关系。但目前的情况是，政府管理微观市场经济的现象仍然很频繁，通过一些不合理的行政审批设置市场准入障碍，干预市场的自由资源配置，管了一系列“不该管、管不好、管不了”的事情，在调控经济时运用了过多的直接手段，政府应该作为宏观调控者通过杠杆等政策倾斜使市场自发的发挥作用，把属于市场的职能由市场充分发挥出来而不是亲自上阵。

管理经济过于细致就导致了真正该管的事情反而没有精力去管，或者不想去管，这就是政府的公共服务职能。当前教育、医疗卫生、食品安全、环境、就业等各方面都存在严重的问题，看病难，看病贵迟迟难以解决；教育不公平也是一直被诟病；食品安全事故频发，吃的问题成了大问题；而近年来雾霾天气更是愈演愈烈，严重威胁着人民的生命健康。每当这种问题发生的时候，政府要么采取消极态度拒绝回应，要么就是找各种理由规避责任，很少有真正去解决问题，这都表明政府履行公共服务职能的水平亟待提高，归根结底还是行政理念的问题，行政机关及其工作人员仍然把管理放在首位，官本位思想根深蒂固，官僚主义作风盛行，没有把群众的利益作为工作的重心，政府职能的转变还有很长的路要走，应该尽快实现由全能政府向有限政府的转变，由管理型政府向服务型政府的转变。

1.3政府机构设置不合理

现行行政机构存在机构臃肿，人浮于事的问题，这也是历次行政体制改革都着力解决的问题，但一直都无法根治。通常是改革后机构精简，人员减少，但风声过后又以各种形式重新设立了新机构，只是换了名称，但职能设计，编制配置仍是老样子，尤其是县乡级别政府设立的物资中心、拆迁办、就业办等机构，实际都是在增加政府的参政负担，提高了机构运营成本。过多的行政机构、部门往往权限划分不清，层级过多，在沟通协调上花费了过多精力，有利可图的事盲目争抢，乱收费，乱摊派，都想分一杯羹，出了问题相互推诿，不敢承担责任。这才是多头管理，交叉执法的根源，多方管理等于无人管理，集体负责等于免责。而且我国的行政设置有一个特点，党委与政府分别掌握人权和事权，管事不管人，管人不管事，这也很容易造成职能的交叉重叠，双重决策。综合来看我国的行政体系机构设置缺乏科学性，导致了大量人力物力财力的浪费，也降低了行政效率，建立科学、合理、规范的机构机制也是改革的一项重要内容。endprint

2西方国家行政体制改革的经验与启示

2.1以法律为依据 确定统一指导

以日本为例，日本政府十分重视法治，行政改革都是以行政立法为总指导的。通过立法来引导和把握行政改革的总方针并将改革的成果巩固下来。改革的具体内容及措施，精简机构人员，机构设置与布局也都在法律条文中体现。同时运用法律手段设立指导行政改革的总机构和监督部门，赋予其职权、责任，当改革取得一定阶段性成果后，立即通过制定有关行政制度的法规将成果巩固，形成法治化的原则与操作规范，这是保障日本行政改革不断取得效果的一条基本经验。在制定法律法规时，成立专门的咨询机构，广泛邀请企业家、学者教授等具备丰富经验和知识的人参与进来，以确保法律规范的科学性和高质量。

2.2引入竞争机制提供公共服务质量

英国在行政改革中亿新公共管理理论为指导，进行了大刀阔斧的改革。新公共管理理论又称政府再造，主张用企业化体制代替官僚体制，实现政府机构和政府组织的创新转型，是政府从内部獲得改革的动力。它强调政府的主要职能应落实到宏观把控、维护国家安全及司法公正方面，而在公共服务领域应当引入竞争机制，针对具体的项目实施，可向社会公开进行招投标，选取合适的主体承包项目，就项目实施及完成情况对政府负责，受政府监督并定期汇报工作，如此一来，既节约了行政成本，减少了行政机关人力物力的消耗，有做到了专人管专事，避免了多头执法，交叉监管的乱象，英国即是据此实现了政府在公共服务领域工作的质的提升。同时，政府还要求各个领域都制定客户服务标准，承包单位必须严格按照标准执行，为顾客即公民提供高质量的服务。比如公交车必须在规定的时间内到达站牌，前后车辆间隔时间不得超过几分钟等，不达标的承包单位如果被顾客投诉，则会影响其业绩收入，有专门的绩效评估机制作为合同到期后是否能够继续中标的参考，这样就形成了有效的激励机制，使其自觉提高服务质量，使顾客得到了实惠，真正将政府打造成了服务型政府。

2.3引入竞争机制提供公共服务质量

日本在控制行政机构膨胀和人员冗杂方面寻找出了一条适合本国实际的创新之法。在改革过程中通过制定《总定员法》限制机构规模，就是通过制定一个公务员的“总量红线”，日本中央政府只对这条红线进行把控，无论地方政府如果进行编制调整和机构设置，都不能越过这条红线。其他各部门、个地方如何分配名额和编制则给予了相关部门一定的自由裁量权，只是从总重上限制，各省厅可以根据工作的需要和形势的变化加强或精简某些部门，甚至还可以增设新的部门。例如：随着日本人口老龄化的发展，国民的社会福利保障问题愈益突出，那么地方政府可以设置专门负责该项事务的机构或者增加相关部门的人员配备，但是相应的，就要从别处进行裁减以维持总量上的平衡。之所以这样控制是因为凡是权力都有想歪扩张的倾向，这是权力的本性也是人的原始欲望，必须加以克制，否则就会形成权力的网络，通过各种权钱交易，权力寻租谋取利益而牺牲了人民群众的利益。机构膨胀说到底是“人”的问题，搞好人员科学配置，新老交替，再从总量上进行把控，是实现精简的关键。

3结语

通过对对西方国家改革成功的经验的研究，结合我国当前行政体制改革所面临的显示问题，应有针对性的吸取可行的指导与措施，根据我国实际情况制定出适合我国改革的有效方案，冲破行政体制的桎梏，实现行政体制的优化和飞越，打造出拥有高水平行政能力的政府，真正使人民群众的利益落到实处。

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