制度环境、公共服务供需对社会组织发展的影响——基于中国省级经验的实证研究

张晓君，彭正波

（1.华南理工大学法学院，广东广州510641；

2.广东省决策咨询研究基地社会治理研究中心，广东广州510641；3.桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541006）

●本期视点

制度环境、公共服务供需对社会组织发展的影响
——基于中国省级经验的实证研究

张晓君1，2，彭正波3

（1.华南理工大学法学院，广东广州510641；

2.广东省决策咨询研究基地社会治理研究中心，广东广州510641；3.桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林541006）

社会组织在社会治理、公共服务、政策支持等领域充当了越来越重要的角色，然而社会组织发展也表现出显著的地区差异。文章从制度环境、公共服务“供给-需求”的角度解释了社会组织发展的地区差异，在此基础上提出研究假设，并采用2005-2013年的省级面板数据进行了实证检验。研究表明，地区层面制度环境和地方政府公共服务供给、需求状况对于社会组织发展存在显著影响，但影响社会团体、民办非企业单位和基金会三种不同类型社会组织发展的具体因素各不相同；社会组织的发展嵌入于其所处的地方社会情境之中，它不仅反映了地区的公共服务的供需状况，还受到地区公民政治参与程度和市场化水平的影响。

制度环境；公共服务；供给和需求；社会组织发展

一、问题提出

我国市场化取向的经济改革和政府职能的转变为社会组织的发展提供了社会空间和物质资源，社会组织由此获得了迅速的发展。与此同时，我国公共服务供给的传统政府垄断格局被打破，社会组织成为公共服务的重要补充。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中13次提到“社会组织”，重点指出要激发社会组织的活力承担公共服务供给任务，2015年政府工作报告也指出要将社会组织作为“加强和创新社会治理”的中坚力量。但是，从目前社会组织发展的情况来看，各省社会组织发展存在显著差异，在区域中所发挥的作用也迥然有异。

那么，怎样解释社会组织发展的地区差异？制度主义理论认为，民主政治制度的发展，公民的言论、集会和结社等自由得到进一步保障，在自由得到保障的基础上对于集体的归属感成为社会组织得以发展的心理基础；市场化经济体制改革使得经济系统更加开放，为社会组织的发展提供了社会资源；政府在某些领域的退出以及服务型政府建设等一系列制度变迁拓宽了社会组织发展的社会空间。“失灵”理论和公共治理理论认为，自由主义支配下的市场化供给模型指导的公共服务供给体制出现了“市场失灵”，而凯恩斯主义支配下的福利国家模型指导的公共服务供给体制出现了“政府失灵”，这为社会组织弥补“双重失灵”缺陷创造了功能空间；在公共利益的统一之下，在组织特性上的“优势互补性”为政府与社会组织的合作提供了实用主义支持。那么，一个国家或地区的社会组织发展受什么因素影响，是制度还是公共服务供需？因此，发掘出促进或阻碍着一个地区社会组织的发展的因素，解释社会组织发展的动力机制和地区差异，成为充分发挥社会组织在国家治理中值得研究的问题。

目前，许多研究探讨了社会组织参与公共服务的制度安排、政府向社会组织购买公共服务的制度安排、社会组织对于公共服务制度的影响研究，也有一部分学者关注到社会组织发展的地区差异，但是总体来看仍存在几个问题：一是借鉴国外研究较多，缺乏中国特色，对于中国社会组织研究的借鉴意义也有待考证；二是侧重于对社会组织的管理制度的研究，而着力于如何发展壮大的研究较少；三是着重从个案层面的角度去思考，对于到底是什么样的因素驱动着中国社会组织的发展以及产生社会组织发展地区差异的因素和影响机制仍缺乏系统的实证研究。本文在前人研究的基础上，提出研究假设，并采用2005-2013年的省级面板数据进行了实证检验，理论与实证相结合，试图为今后的研究提供一种新的思路。

二、理论分析与研究假设

（一）制度环境与社会组织发展

合适的制度环境有利于社会组织的健康发展，而不合适的制度环境则很有可能会对社会组织发展产生阻碍作用。基于相同的制度框架，我们通常假设全国各地社会组织在具体活动、政治参与等方面具有一致性。但是，在分权的体制下，地方现实和地方政府学习能力高低等因素使得地方政府的制度创新和地区制度环境产生差异。蒂斯（Teets）认为，为了追求利益最大化，地方政府一方面需要在社会服务以及其他可能有利于地方稳定和发展、符合地方政府或者相关部门利益的领域与社会组织合作；另一方面要根据各类社会组织的挑战能力和供给公共服务的种类社会组织实行分类管控［1］。由此可见，不同地区的制度环境对于社会组织的发展产生的作用可能也会存在显著差异。

从制度的作用和性质来看，制度至少可以分为政治制度和经济制度两种，因此，论文尝试从民主政治发展与市场经济体制变迁两个角度来解释制度环境对社会组织发展的影响。

1.民主政治制度发展与社会组织发展

现代民主政治制度极大地消解了社会政治力量，决定了各类社会力量是否可以被纳入到制度体系当中［2］。伴随着中国社会主义民主政治建设和政治体制改革，各种行动者的政治要求迅速增加，要求将主体利益输入政治制度体系的愿望愈加强烈，构成了中国社会自组织的逻辑起点［3］。随着单位制、一元化社会格局遭受前所未有的冲击并最终瓦解，社会结构经历了彻底的变革，中国政府和社会亟须有新的组织形式来弥补由此产生的脱节，解决社会自由化所引起的一系列问题［4］。

2.市场化经济体制与社会组织发展

市场经济引致的各类资源配置使得社会经济结构更加灵活生动，专业分工、利益分化，社会自主性不断增强，分化主体自身实力不断得以提升，主体利益的一致诉求成为社会自组织的基础，构成了社会组织形成和发展“自下而上”的逻辑［5］。市场化改革使得政府更加注重效益，逐步从一些效率低下的领域中退出，还权于社会，支持社会组织代为承担一部分原本为政府所承担的职能，得益于政府释放社会组织的成长空间不断增加，代为承担一部分原本为政府所承担的职能，由此构成了社会组织“自上而下”的形成逻辑［6］。

（二）公共服务“供给-需求”与社会组织发展

美国学者韦斯布罗德（Weisbrod）利用传统的“供给-需求”理论分析了社会组织在公共服务领域的作用。研究发现，在其他条件保持一定的情况下，政府所提供的公共服务无法让公民满意的时候就有可能导致社会组织的数量增加；特定的政府供给越无法满足公民的差异化、个性化需求社会组织的供给规模就越大。同样的，保持其他条件恒定，公民需求表现出的同质性越高，不满意的需求就会越少，相应的社会组织的数量也越少［7］。这项研究表明，在公共服务供给方面社会组织与政府可能在一定程度上是可以相互替代的。但是，在公共服务供给领域社会组织和政府之间相互替代关系是否就意味着地方政府的公共服务供给行为必然压制社会组织的发展？

文章尝试从公共服务的供给、需求两个角度分析公共服务对社会组织发展的影响。

1.公共服务供给与社会组织发展

科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》的研究结果为私人部门提供公共服务提供了理论支撑，他认为在一些原本被认为必须由政府来提供的公共服务事实上也是可以由私人部门来提供的［8］。以奥斯特罗姆等为代表的制度学派的理论研究者进一步提出公共经济可以是一个混合经济，私人部门可以参与到公共服务供给当中，由此形成政府主体与市场主体互动的公共服务供给责任共担模式。大部分研究成果达成共识，政府、市场与社会三元主体公共服务供给格局是有效的，并且社会组织区别于市场（企业）和政府的“第三部门”，在市场“失灵”和政府“失灵”的情况下能够为社会提供公共服务［9］。

政府购买公共服务机制是政府与社会合作的重要渠道，是政治和经济体制改革的重要内容，符合“小政府、大社会”的社会转型趋势［10］。1994年，深圳罗湖区最终将政府购买公共服务引入环境卫生领域并取得了较好的效果，经过二十多年的探索，政府购买公共服务制度日趋成熟和完善［11］。社会组织承接了大量的政府购买项目，成为政府购买公共服务主要对象［12］，而且能够得到一定的政策法律、资金人员等方面的支持，在顺利完成政府购买项目的同时也得到了巨大的发展。除此之外，政府社会职能的剥离使得公共服务的项目不断增加，社会组织的发展空间还将得到进一步扩展。

2.公共服务需求与社会组织发展

多元化的社会需求条件之下，某些公共服务或服务需求总量较小，营利性的企业因为不具有规模效应不愿意提供；而政府受限于政策决策过程和财政能力，对于居民的公共服务偏好无法做出有效的回应，成为社会组织出现和发展的重要原因。国外的一些经验研究重点关注了地区人口种族、族群或者宗教多样性对于社会组织形成和发展的关系［13-14］。反观中国学者对于此类研究并没有多少关注，但是，结合中国社会情境来看，通过种族或者宗教构成的多样性来解释地区需求的多元化似乎也不具有很强的说服力。李国武认为社会需求异质性对于社会组织发展有重要作用，其中人口的构成以及城市化意味着人口流动、社会分工以及利益分化，利用城市化水平来反映地区社会需求的异质性具有较好的解释力［15］。

基于上述理论推演和实践认识，本文提出以下待验证的理论假设1—假设5。

假设1：公民政治参与程度假设。在其他条件不变的情况下，公民政治参与程度越高的地区，各类社会组织的数量和规模越大。

假设2：市场化程度假设。在其他条件不变的情况下，市场化程度越高的地区，各类社会组织的数量和规模越大。

假设3：政府公共服务供给水平假设。在其他条件不变的情况下，政府公共服务供给水平对于各种社会组织数量和规模都具有负向影响。

假设4：政府购买性支出和投资规模假设。在其他条件不变的情况下，政府购买性支出和投资规模对于各类社会组织的数量和规模都具有正向影响。

假设5：社会需求多元化假设。在其他条件不变的情况下，城市化水平越高的地区社会多元化需求越多，各类社会组织的数量和规模越大。

三、研究设计

（一）数据

1996-2001年，政府对社会组织进行了清理整顿，社会组织数量明显下降，到2001年之后情况开始扭转，2004年社会组织数量与规模才开始超过原有的水平，因此论文以2005年为研究起点。为了增加统计分析的自由度和估计的有效性，使用的是2005-2013年除西藏以外中国大陆30个省份的面板数据，所有的变量都有270个有效观测值。数据来自《中国统计年鉴》、《中国民政统计年鉴（中国社会服务统计资料）》、《中国人口统计年鉴》、《中国省级政府网站绩效评估报告》以及《中国市场化指数》等，部分数据经过计算和整理。

（二）变量及测量

1.被解释变量

论文的被解释变量是中国社会组织发展，不仅将社会组织分类（总体的和分类型的），而且从数量和规模进行研究。经过检验，2005-2013年各省社会组织总数、社会团体数量、民办非企业单位数量和基金会数量与人口数量的相关系数分别为0.770 2、0.769 1、0.704 9、0.353 1。为了排除人口数量的影响，论文采用社会组织密度，即每万人口所拥有的社会组织数量作为被解释变量。同样的，考虑到每个地区的社会组织数量与社会组织的年末职工数之间存在很强的正相关关系，论文将每个社会组织的员工数作为测量指标。

2.解释变量

为了尽可能地表示出制度环境、政府购买公共服务与公共服务供需的变量所代表的信息，论文选择了多个指标来进行测量。

（1）制度环境。关于公民政治参与程度（DIi）的衡量，已有相关实证较少，在微观数据的研究中偶有涉及，但是，宏观数据并没有此类研究。一些研究者采用中国省级政府网站绩效评估综合指数及其二级指标来衡量信息公开［17］、政府透明度［18］、公众参与公共事务管理的便捷程度［19］、民主法制［20］等。以此为基础，论文采用该评估综合指数中的信息公开指数和互动交流指数来反映公民政治参与程度。其中，信息公开指数涉及主动公开、依申请公开、政府清单公开以及政策解读等方面的指标，互动交流指数涉及信箱渠道、民意征集和在线访谈等方面的指标。对于市场化程度（MIi）的衡量，借鉴由中国经济改革研究基金会国民经济研究所完成的“中国各地区市场化进程相对指数”（以下简称“市场化指数”）来衡量市场化指数。该数据作为“制度变量”已经成为许多理论研究的认可，成为解释体制变革对于中国经济效绩的改进作用的有效的分析工

具［21］。

（2）地方政府公共服务供给水平。借鉴已有研究［22］，选取义务教育、公共医疗卫生服务和社会保障等三类指标来衡量地方政府供给基本公共服务的水平。选取普通小学学校生师比和初中学校生师比等指标来衡量义务教育产出；选取卫生机构床位数和卫生技术人员数等指标来衡量医疗卫生服务产出；选取失业率和社区服务机构数量等指标来衡量社会保障，其中普通小学学校生师比、初中学校生师比和失业率为负向指标，普通小学学校生师比、初中学校生师比越高表示义务教育产出越低，失业率越低表示社会保障越好。通过主成分分析法计算出综合得分作为衡量公共服务供给水平（GPSCi）的指标。

（3）政府购买公共服务（GPSi）。根据文献研究结合实践经验，政府购买公共服务主要是以社会性公共服务为主，选取政府购买性支出和投资规模（包括地方政府一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能保护和城乡社区事务的财政支出）作为测量指标来反映地方政府的公共服务供给水平。考虑到人口数量的影响，论文采用人均政府购买性支出和投资支出作为衡量指标。

（4）公共服务需求（PMDi）。一般认为，相比于非农业户籍人口比例，城市人口比例能够更好地反映城市化水平，但是考虑到城市人口比例的分省数据却是统计口径不一，且存在严重缺失，论文选择非农业户籍人口作为测量指标。

变量的界定和统计性描述见表1所列。

表12005 -2013年社会组织发展的变量的描述性统计（N=270）

（三）模型及分析策略

1.模型设定

由于论文所使用的变量都是对30个省份9年的观测，属于面板数据。为了检验制度环境、公共服务供需和政府购买公共服务对社会组织发展的影响，分别设定了以下影响社会组织发展的基准回归方程，见公式（1）、（2）。

其中，i=1，2，3，…，N,表示有N个截面，在论文中是30个省份；t=1，2，3，…，t，表示有t个时间，在论文中是9个年度；Dit、Sit分别表示各省份i在时间t时的社会组织密度和规模的值；Xit表示K×1列向量，K为解释变量的个数，β′为K×1系数列向量；μi和εit构成面板数据的误差项。经过检验，存在显著的个体效应，因此采用固定效应模型或者随机效应模型来进行实证检验效果要明显好于OLS模型。根据豪斯曼检验结果选择对应的效应模型。

2.分析策略

首先，分别分析制度环境和公共服务供需对社会组织密度和规模（总体的和分类型的）的影响。其次，在此基础上建立回归模型，并用面板数据进行检验。最后，将论文研究的30个省份、自治区和直辖市分为东部和中西部两个区域进行稳健性检验。

四、实证分析及结果讨论

为了研究制度主义理论和公共服务供需对社会组织发展的解释程度，本文同时将每种理论视角对应的变量指标纳入回归模型，采用面板数据模型进行估计。

（一）制度环境、公共服务供需情况影响社会组织密度的机制与效果

表2列示了中国社会组织密度的影响因素及其结果。由表2可知，模型1-4对应的变量组合与社会组织密度之间存在密切的关联，分别在不同程度上解释了社会组织密度的省际差异。

表2 中国社会组织密度的影响因素及其结果

1.制度环境对社会组织密度的影响

公民政治参与程度对社会组织密度（总体的和分类型的）没有表现出显著的关系。这说明在2005-2013年就全国层面来说，公民政治参与程度对于社会组织的密度影响并不显著。市场化程度对社会组织密度总体密度虽然没有表现出显著的关系，但是市场化程度对于三种类型的社会组织都表现出显著的关系，这可能是由于市场化对于不同类型的社会组织作用存在相互抵消。在模型3、模型4中，市场化程度的系数均显著为正，这说明市场化程度越高的地区，民办非企业单位和基金会的密度越高。与预期相反，模型2拒绝了假设2，这说明市场化程度越高的地区，社会团体密度越低。调研发现，社会团体往往具有较强的政治色彩和行政烙印，自由发展的空间有限，邓国胜教授指出，很多社会团体的经费也非常有限，并不具有经常开展活动的条件，很多社会团体有可能名存实亡［23］。民办非企业单位和基金会在吸引社会资本参与上具有较大的自主性，在经费上相对宽松，可能一定程度上也挤压了社会团体的发展空间。

2.公共服务“供给-需求”情况对社会组织密度的影响

在公共服务供给方面，无论是义务教育、公共医疗卫生服务、就业还是社会服务对社会组织、社会团体、民办非企业和基金会的影响方向是一致的。然而，在显著影响中，公共服务供给对不同种类的社会组织的产生的显著影响有所不同。义务教育供给对社会组织密度、社会团体密度和基金会密度有着显著为负影响（P＜0.1），但是，义务教育属于负向指标，所以反映出义务教育供给水平越低的地区社会组织密度越高。这符合论文中公共服务供给不足将对社会组织发展具有正向影响的假设。

就业状况对于社会组织密度、社会团体密度、民办非企业单位密度和基金会密度均有显著为正的影响（P＜0.05），这说明地方政府在就业方面做得越好，社会组织的数量也会越多。医疗卫生服务供给对社会组织密度、社会团体密度、民办非企业单位密度和基金会密度均有着显著为正的影响（P＜0.1），这反映出地区医疗卫生服务供给越多社会组织的密度（总体的和分类型的）越高。从马斯洛需要层次理论来看，这是因为医疗卫生服务满足的是生理上的需要，而就业是人们获取满足生理需要层次和安全需求（生活稳定）层次的所需资源的重要途径。发起或者加入社会组织是公民更高层次的需求（情感和归属的需要、尊重的需要），保障公民的基本需求有利于社会组织的发展。

社会服务机构数量对社会组织密度和社会团体密度均有显著为负的影响（P＜0.05），这说明社会服务机构越多，社会组织密度和社会团体密度就越小，但是对民办非企业单位密度和基金会密度的影响并不显著。根据《中国统计年鉴》的说明，社会服务机构是指报告期末设立的社区服务指导中心、社区服务中心、社区服务站、其他社区服务机构的总和数，在功能上包括了社区居家养老服务、就业支持、卫生服务、文化教育、社会救助、治安等等多方面内容。由此可见，社会服务机构在很大程度上承担了社会团体的功能，因此社会服务机构越多社会组织发展的空间就将受到越多的挤压。

在政府购买公共服务方面，模型1和模型2反映出政府购买性支出和投资对社会组织密度和社会团体密度存在着显著的正向影响，这说明政府购买性支出和投资越多社会组织密度和社会团体密度越大。这表明政府与社会团体之间在社会服务供给上可能已经出现了合作模式，这可能与前文所分析的社会团体与民办非企业单位、基金会相比更加接近于政府有关。

在公共服务多元化需求方面，城市化水平对于社会组织密度、社会团体密度和民办非企业单位密度存在正向影响，显著水平分别达到了10%、1%和5%。这样的统计结果表明，城市化水平越高的地区社会组织密度、社会团体密度和民办非企业单位密度越大。

（二）制度环境、公共服务影响社会组织规模的机制与效果

如表3所示，模型5-8对应的变量组合与社会组织规模之间存在密切的关联，分别在不同程度上解释了社会组织规模的省际差异。

表3 中国社会组织规模的影响因素及其结果

1.制度环境对社会组织规模的影响

统计结果表明在2005-2013年中国省级地区公民政治参与程度对于社会组织的规模影响并不显著。市场化程度对于社会组织规模和民办非企业单位规模的影响在统计上是显著为正的（P＜0.05），这说明市场化程度越高的地区社会组织规模和民办非企业单位的规模也会越大。民办非企业单位的规模对于社会组织的规模贡献是最大的，基本上占到了90%左右。这种统计结果的产生基本上可以认为是市场化对于社会组织规模的正向影响主要是由市场化对于民办非企业单位规模的作用产生。

2.公共服务“供给-需求”情况对社会组织规模的影响

模型5和模型7结果显示，地区医疗机构床位数对于社会组织规模和民办非企业单位规模存在显著的负向影响（P＜0.01）。模型5、6和7中卫生人员的系数均显著为正，这表明区域卫生人员越多，该区域的社会组织规模、社会团体规模和民办非企业单位规模越大。《2013民营医院蓝皮书——中国民营医院发展报告（2013）》的数据显示，民营医疗机构数量已经占到全国各类医疗机构总量的45.09%，但是拥有的床位数仅占到全国各类医疗卫生机构床位总数的15.58%，民营卫生机构人员占全国卫生人员总数的17.76%，充分反映出民办卫生机构数量多，但是规模

小［24］。

从这个角度来说，地方政府公共服务供给的不足确实会在一定程度上推进社会组织的演化，人们对于公共服务的需求层次的变化是社会组织发展壮大的直接动因。但是，并不是政府供给所有“需求层次”的公共服务都对社会组织发展有降低作用，如就业，就业越充分的地区该地区的社会组织越活跃，数量越多。还有一些公共服务对于社会组织的发展影响则更为复杂，如医疗卫生床位数的供给增加有利于社会组织数量的增加，但是床位数增加却有可能导致社会组织，尤其是民办非企业单位的增加；卫生人员的增加对于社会组织的发展也有显著的促增作用。但是，医疗卫生服务整体水平的不足，卫生人员的短缺以及民营卫生医疗机构的规模过小也是我们面临的重大问题，进一步激发社会活力，增加医疗服务供给已经成为下一轮医疗卫生改革的重要内容。

在政府购买公共服务方面，模型5-8均在1%的显著水平上反映出政府购买性支出和投资对于区域社会组织规模、社会团体规模、民办非企业单位规模和基金会规模均存在显著的正向影响。这反映出政府在公共服务的支出越多，该地区的社会组织规模（总体的和分类型的）都越大。这也反映出中国政府向社会力量购买服务在一定程度上有利于社会组织的发展。

表3结果显示，公共服务多元化需求对于社会团体规模存在显著的负向影响（P＜0.05），这说明非农业户籍人口比例越高，该区域的社会团体规模就越小。可能的原因是，人们对于公共服务的需求层次的变化对于社会组织的规模也有重要影响。需求层次由简单到复杂、由低层到高层的不断变化，许多个性化但是无法忽略的需求得不到满足。因此，呼唤更多的专业化的社会组织提供公共服务，由此出现了大量按需定制、个性化的供给的社会组织，同时传统的科层制组织在移动网络发展等因素的冲击之下，向“原子化”的自组织转变，对于组织规模的要求越来越低。同时，由于这样的需求是个性化的同时也很可能是小众的，这类服务的社会组织并不具备规模膨胀的条件。因此，公共服务需求的多元化对于社会组织影响是双面的，一方面对社会组织的数量存在显著的正向关系，另一方面对社会组织规模呈现显著的负向关系。

（三）稳健性检验

考虑中国东中西部在经济和社会发展中显著差异，论文根据《中国卫生统计年鉴》东中西部的划分方法将研究的30个省、市、自治区划分为东部、和中西部两个区域进行稳健性检验。由于东部地区样本较少，文章通过自举法（Bootstrap）进行重复抽样。从东部地区、中西部地区的回归结果来看（见表4、表5），大部分解释变量除了在数值大小和显著性程度上有所差别外，在符号上大部分是一致的，表明前文的估计结果是稳健可靠的。

制度环境对东部地区和中西部地区社会组织发展的作用存在一定差异。主要表现在：东部地区信息公开指数对于社会组织密度和民办非企业单位密度存在显著的负向影响，民办非企业单位政治敏感度偏低与差强人意的公共性［25］。东部地区信息公开指数和互动交流指数对社会团体和基金会的密度存在显著的正向影响，这说明在东部地区政府与公民互动交流越多，该地区的社会团体和基金会数量也会越多。但是，在中西部地区测量公民政治参与程度的指标对于社会组织发展的影响的统计结果仍然不显著，这说明该地区在2005-2013年期间民主政治制度依然没有对社会组织发展表现出显著的作用。这可能是有两方面原因：一方面，在全国层面，因为政治制度具有一定的“刚性”，短期内很难发生明显的变化，因此难以观察出其对社会组织发展是否有影响。另一方面，制度变迁在我国也表现出明显的空间“渐进性”，东部地区作为政策创新的策源地，民主政治制度在该区域表现出一定的“柔性”（在我国政府治理和政策改革中，国家层面的制度创新试点往往在东部地区展开就是最好的证明），对于社会组织发展有正向作用。

在公共服务供给上，不同区域不同类型的公共服务对于社会组织发展的影响不同。测量公共教育服务的两个指标对于社会组织发展（包括密度和规模）在全国层面、东部、中西部地区均存在显著的负向影响，这说明地方政府在公共教育供给越多就越可能阻碍社会组织发展。这可能是因为68.1%的社会组织就业都在教育领域，教育类社会组织是规模最大的社会组织［26］。在卫生人员对于社会组织影响方面，不管是在全国层面、东部、中部和西部地区都存在显著的正向影响，充分说明了卫生人员对于社会组织发展的重要性，这与卫生人员普遍缺乏也有一定联系。就业对于东部地区和中西部地区社会组织发展也有一定的差异，表现在东部地区就业状况越好，地区社会组织发展越好，而在中西部地区就业状况越差，民间社会组织发展越好，这说明社会组织在中西部的就业中发挥积极作用。

表4 稳健性检验Ⅰ：影响东部社会组织发展的因素

表5 稳健性检验Ⅱ：影响中西部社会组织发展的因素

五、结论及下一步研究方向

实证结果表明，基于西方经济和社会发展经验提出的“供给-需求”理论对中国社会组织发展有一定的解释力。但是，中国正处于转型时期，单一的理论视角对于中国省域社会组织发展差异的解释都存在很大的局限性，中国本身制度环境也是影响社会组织发展的重要因素。得到的基本结论有：

第一，政治制度的“刚性”和民主政治发展的“渐进性”使得民主政治制度在全国层面上并未表现出对社会组织具有显著影响，但是东部地区治理创新和“柔性的”制度安排对于社会组织发展具有显著的正向作用。鼓励社会组织参与社会建设首先要在制度上引导公民有序参与，同时，如何有效地将东部地区的政策创新向中西部地区扩散也是值得关注的课题。

第二，市场化程度对于社会组织发展存在显著的促增作用，以经济体制改革为先导的中国社会结构转型在市场化经济的作用下，经济资源的相对丰富和经济系统相对开放的地区社会组织在密度和规模上都越大。

第三，政府、市场与社会三元主体公共服务供给格局并不是绝对的此消彼长，地方政府供给需求层次较低的基本公共服务有利于社会组织发展，而其他领域的公共服务供给由于进入门槛较高等因素影响很有可能对社会组织的发展产生“挤压”；政府、市场与社会三元主体公共服务供给格局并不是绝对的此消彼长，在公共服务供给上主体之间的合作同样也是各主体得以发展的重要渠道。政府在公共服务领域与社会组织的合作应当考虑地方需求和社会组织的承担能力，对于宏观影响因素较大的公共服务，如就业等应以地方政府作为供给主体，而在一些专业化、个性化的公共服务方面政府与社会组织服务不仅促进社会组织发展。政府购买性支出和投资的规模越大对社会组织的密度和规模都有明显的促进作用，这也证明在公共服务供给上主体之间的合作同样也是各主体得以发展的重要渠道。由此，论文支持以政府通过向社会力量购买服务为基础，鼓励、领导和支持社会组织发展，激发社会活力，推进中国经济和社会发展。

第四，多元化公共服务需求有利于社会组织数量的增加，但是对于社会组织的规模有降低作用。公民对于公共服务的需求多元化与个性化并存，多元化的公共服务需求并不意味着社会组织在密度和规模上都将取得发展。中国社会组织发展存在显著区域差异，东部的省份不论在密度还是在规模上都明显大于中西部的省份，其中民办非企业单位和基金会的发展贡献最大。

第五，三种类型的社会组织在发展的动力机制上有一定的区别。社会团体发展主要受市场化程度、公共教育服务供给、社会保障、公共就业服务、政府购买公共服务和公共服务多元化需求的影响。民办非企业单位发展主要受市场化程度、公共医疗卫生服务供给、公共就业服务、政府购买社会服务和公共服务多元化需求的影响。基金会发展主要受到市场化程度、公共教育服务、公共医疗卫生服务、公共就业服务以及政府购买公共服务的影响。

总而言之，社会组织发展受到众多因素的影响，关注社会组织发展状况，探索社会组织出现和发展的动力机制，尤其是理清制度、公共服务供需情况与社会组织之间的关系，有助于把握社会组织发展的规律，鼓励和引导社会组织参与到社会建设中来，为制定更加科学合理的社会组织参与社会建设政策提供政策依据，符合建设社会治理体系和社会治理现代化的核心要求。

论文中同样也存在很多的不足或者有必要进一步研究的地方。

其一，受限于研究对象数据的可得性，论文无法反映社会组织的全貌。论文采用的社会组织数据均来自于《中国民政统计年鉴》，但是年鉴所统计的社会组织均是有民政部门作为登记管理部门的，还有很大一部分社会组织由于无法找到合乎规定的业务主管部门或者由于其他原因无法达到登记门槛的“非法”的社会组织没有纳入到统计范围，因此论文并无法反映中国社会组织的全貌。

其二，论文用来测量制度环境和公共服务供需的变量指标并不是对每一种类型的社会组织都有显著影响的，并且有一些影响与研究假设相悖。比如，测量公民政治参与程度的信息公开指数和互动能力指数对于社会组织（总体的和分类型的）的发展（密度和规模）均没有显著影响；市场化程度对于社会团体密度的影响、医疗床位数对于社会团体密度和民办非企业单位密度的影响、卫生人员对于三种类型社会组织密度和规模的影响、非农业户籍人口对于社会团体规模的影响方向与论文在理论分析中所提出的预期相反。这里面可能有两个方面的原因：一方面，所使用的数据来自于官方的统计年鉴和评价数据，缺乏能够有效测量研究变量的指标；另一方面，影响社会组织发展因素很多，作用的机制也比较复杂。

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The Impact of Institutional Environment,Supply and Demand of Public Services
on the Development of Social Organizations
—An Empirical Study Based on Chinese Province-Level Evidence

ZHANG Xiao-jun1，2,PENG Zheng-bo3
(1.School of Law,South China University of Technology,Guangzhou 510641,China; 2.Social Governance Research Center,Guangdong Provincial Decision-making Consulting Research Base,Guangzhou 510641,China; 3.School of Humanities and Social Sciences,Guilin University of Technology,Guilin,541006,China）

Social organizations play an increasingly important role in the areas of social governance,public services and policy support. However,there are significant regional differences in the development of social organizations.This paper,from the perspectives of institu⁃tional environment and public services"supply and demand",explains the regional differences in social organizations development.On this basis,the paper proposes the research hypothesis and makes an empirical test by using the provincial panel data from 2005 to 2013. The institutional environment at regional level and the supply and demand of local government public services have a significant impact on the development of social organizations,but the specific factors that affect the development of three different types of social organizations are different,which are social groups,private non enterprise units and foundations;The development of social organization is embedded in the local social environment,which not only reflects the supply and demand of regional public services,but also is affected by the degree of political participation and the level of marketization.

institutional environment;public services;supply and demand;development of social organizations

F062.6；C912.2

A

1007-5097（2017）08-0034-10

［责任编辑：张兵］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.08.005

2016-12-26

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（16JZD026）；国家社会科学基金一般项目（14CZZ014）

张晓君（1990-），男，福建泉州人，博士研究生，专职研究人员，研究方向：社会组织，公共经济，基层治理；彭正波（1979-），男，湖北仙桃人，副教授，硕士生导师，管理学博士，副院长，研究方向：社会组织，地方治理。