社区福利供给的定性与主体界定——以武汉“道能幸福食堂”为例

■文／谢俊杰 游京颖

社区福利供给的定性与主体界定
——以武汉“道能幸福食堂”为例

■文／谢俊杰 游京颖

与纯粹公共服务或行政服务不同，社区服务主体是多元化的。因其种类和服务内容的不同，社区服务主体的地位及各自的权利义务是不同的。近年，社会高速发展转型，家庭结构也发生着深刻的变化，独居成为社会转型期众多老人的现状，部分老人不愿甚至不能自行解决饮食问题。在实现丰富营养的膳食水平下，提供经济、实惠的“老年餐”供给，成为社区服务的内容之一。而准确界定“老年餐”供给的属性对于确定各方主体的职能及其权利义务至关重要。

社区“老年餐”供给的属性

“道能义工服务中心”是经武汉市民政局批准于2012年5月成立的一家公益组织，目的是整合社工（义工）资源、搭建社会公益活动的平台。2013年3月，道能义工服务中心发起“道能幸福食堂”公益项目，目的是通过助餐服务为社区老人提供“老年餐”，促进社区居家养老，提高独居老人的生活质量和生活水平。“道能幸福食堂”从2013年3月15日在硚口区发展社区创办第一家，到现在已扩展到武昌区、黄陂区5家，还有两家正在筹建。

分析社区“老年餐”的供给，首先要界定该种服务的性质，不同的性质决定了不同的供给主体以及不同的权利义务。

萧军∕摄

一般认为，我国社会保障制度是由社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利等具体制度组成。其中，社会福利是指国家和社会通过社会化的福利设施和有关福利津贴，满足社会成员的生活服务需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策。与其他社会保障制度相比，社会福利制度的主要特征是：（1）社会福利制度的保障目的不是公民的基本生活，而是改进和提高公民的生活质量，由此决定其紧迫性不如其他社会保障制度。（2）在社会福利的发展中，虽然也离不开政府功能，但是对政府的依赖程度低于其他社会保障制度。（3）在社会福利的推进和实施中，更多依赖于社会主体特别是社会公益组织、非营利性机构。

对照社会福利制度的上述特征，社区“老年餐”供给的属性应界定为社会福利项目。社区“老年餐”的供给不是每位老人所必需的，只是通过提供物美价廉的膳食进一步改善老人的饮食状况，从其保障目的和保障形式来看，应属于社会福利范畴。

社区“老年餐”供给的主体

“道能幸福食堂”运行的基本模式是，由公益组织负责管理、组织和实施，利用高校平台，以大学生社工及社区志愿者为依托降低人力资源成本，由社区免费提供场地、设备和水电优惠，并申请政府购买服务为项目运行提供经济支撑。同时，食堂面向社会开放，对社会人士采用市场价格盈利，平衡公益项目的亏损。依靠政府支持，探寻社会组织、社区、社工“三社联动”机制，在社区内不仅推出平价可口的“老人餐”，而且使食堂成为一个空间交集，汇聚了邻里走动、外界信息的进入、各种敬老力量的参与、各种社会力量配合的综合性服务体系。

在社区居家养老助餐、助洁、助医、助学、助法、助乐的“六助”服务中，助餐服务存在相当大的难度。原因有三：一是“老年餐”众口难调。老人们牙口不好，且可能患有各种疾病，免疫力和抵抗力低下，对食物的卫生和松软程度要求高。二是“老年餐”的价格敏感性高。大部分老人收入低，节俭“抠门”惯了，承受不了正常的市场价格。例如，一个盒饭几块钱，老旧小区没有电梯，抵补不了快递小哥送上高楼的脚力钱。三是“老年餐”在市场与公益之间回旋余地小。“老年餐”属于大众需求而非小众需求，大众需求不能够走“公益”路线或依赖财政转移支付，只能够走市场化、产业化的路子。然而，“老年餐”的“众口难调”和“价格敏感”又使之卡死在市场化的“盈亏平衡线”上。“道能幸福食堂”从创办初期至今，“老年餐”一日三餐仅10元钱，其能够实现财务平衡，做到可持续发展，与供给主体的多元化分不开。

“老年餐”作为社会福利项目，不是老人的基本需求，政府不负有完全保障的职能。但是，完全市场化运营又非社区老人所能承受，不具有现实可能性，商业主体无法按照商业项目进行运作。因此基于项目的福利性，政府需要承担一定的保障职能。作为非基本保障的公益性、非营利性的福利项目，由社会公益组织负责运作具有天然的合理性，但是，一般公益组织无法承担完全的运营支出，因此需要政府、其他社会组织以及个人的支持。亦即在类似社区福利服务中，政府、社会、公民需要发挥各自的职能和积极性，共同推进老年福利事业的发展。习近平总书记在中央城市工作会议上提出了“三只手合力”论，即政府的有形之手、市场的无形之手、市民的勤劳之手同向发力。“道能幸福食堂”所具有的政府主导、企业主体、社会主营、家庭主责、个人主动的“五主”做法高度契合了“三只手合力”论。

社区福利供给主体的功能配置

社区福利事业的基本运作主体是社会公益组织，亦即非营利性组织。在政府不能承担、市场不愿承担、个人无力负担的背景下，社会公益组织应当成为社区福利事业的主要运作主体，即应由社会公益组织承担主要的管理和实施义务。

基于社区福利事业的公益性、非营利性以及对老年事业的补充性，政府需要提供全方位的支持。可以说，没有政府的支持，就不可能有社区福利事业的长久发展。政府的支持包括如下方面：一是支持并监管社会公益性组织的设立、竞争和发展，确保社会公益组织的规范运作。二是充分发挥社区平台的功能，提供场地、设施设备，协助宣传推广和组织动员。例如，幸福食堂在获得社区准入之后，对社区老人的基本就餐信息进行调查了解。在社区组织的支持和协助下，搜集整理老人的相关资料，逐一上门对老人的用餐口味和习惯进行了解，并记录制作专项档案。发放“幸福就餐证”给需要的老人；在开业初期，幸福食堂在社区组织的帮助下进行宣传，发放就餐券，邀请社区居民参与试吃活动，使食堂得到居民的肯定，为顺利开业打下了良好的基础。三是通过购买服务等方式，直接为社区福利事业提供资金支持。武汉市政府向“道能义工”购买2200万元的基本养老服务，向特殊困难老人提供送餐、家政服务以及心理辅导和精神慰藉服务。政府采购的支持，为“幸福食堂”的长久发展奠定了坚实的基础。

社会主体的参与是社区福利事业可持续发展的根本保障。首先是大量志愿者的参与，极大降低了“道能幸福食堂”的人力资源成本。道能义工服务中心联合了多所院校和大量社区，共同组成了义工联盟并签订了相关的服务协议。约有2万余名高校学生、企业老板及其员工、机关干部、部队战士、医护人员、下岗职工等主动加入“道能幸福食堂”，志愿提供敬老服务。志愿者中约有1万名以上均为武汉市在校学生。这些学生通过预约自发地轮流到幸福食堂进行清洁、送餐、陪老人聊天等服务，志愿服务总时长3万多小时。

其次，企业等相关组织、爱心人士的捐赠，极大缓解了福利项目的现金流压力，提供了项目运行的经济基础。“道能幸福食堂”在公益项目选拔大赛中，获得了由武汉市相关部门联合授予的“十佳好公益项目”称号，得到50万元定向捐赠公益基金。某建筑公司提供了20万元资助幸福食堂项目。湖北某公司联合部分人力资源公司，进行大范围的公益宣传活动，得到了400多家企业的支持和爱心资助。这些企业和个人对公益项目的捐赠，体现了企业和个人对社会责任的承担，也树立了企业的良好社会形象

再次，实行“市场补公益”模式，蹚出了市场与公益结合的新路子。在现行物价水平下，“老年餐”一日三餐10元钱，当然是赔本的。“道能幸福食堂”通过加强成本核算，凭借价廉味美的口碑，凭借公益品牌集合的社会信任，吸引了周边社区的居民及周边企事业单位的职工来就餐，这些人群按照市场价付费，从而获得一定利润用于弥补“老年餐”的亏损。规模做大了，饭菜的品种多样化了，也能够较好地解决老人们众口难调的问题。“市场补公益”的精髓在于，将针对公众“普惠”性质的市场服务与针对困难老人“特惠”性质的小众服务结合起来，精准投放、交叉补贴，做到盈亏平衡。“市场补公益”不仅造就了“道能幸福食堂”的品牌经营和连锁发展，也成就了一种自求平衡的财务可持续模式。

此外，公益项目发起人组织社区的弱势人群，开展助人自助活动。对于一些由于生理或社会因素，缺乏一般就业能力但仍具备某方面能力的社区人员，通过培训选拔一部分参与食堂的运营工作。不仅提供了就业机会，还通过助人自助促进特定人群实现自身价值。

在社区福利供给中，通过明确政府、社会、个人各自的定位和职能，通力合作，积极发挥各自的功能，推动了社会福利的实现和可持续发展。■

作者单位：中南财经政法大学公共管理学院