甘肃省矿产资源实证研究

摘要：甘肃省经济发展相对落后，生态环境也及其脆弱，但甘肃省有着丰富的矿产资源，这是其经济发展中的一大优势。随着矿产资源的开发，甘肃省的生态环境面临着十分严峻的形势。特别是在国家产业结构调整中，发达地区的资金和设备等已转入西北地区的矿产开采之中，这又将引发新一轮矿产资源犯罪的高发期。《刑法修正案（八）》已经及时的作出了修正，但仍然有不完善之处。本文就2016年《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》结合司法实践中的矿产资源犯罪进一步解构矿产资源在法律规制中的问题。

关键词：甘肃省 矿产资源犯罪 实证研究 法律规制

我国的矿产资源种类繁多，但储量相对匮乏，加上近年来各种非法采矿、破坏性采矿案件的频繁发生，使得我国对于矿产资源犯罪这方面的立法越来越重视，虽然国家和地方都出台了相应的政策和法律法规，但仍然存在许多漏洞与缺陷，严重影响了国家经济秩序的稳定和当地居民正常的生活秩序。

一、我国矿产资源立法的不足

2011年5月全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》对刑法第三百四十三条非法采矿罪进行了修正，从总体上看，严格了对该行为的处罚，扩大了法官的自由裁量权，降低了入罪门槛，对司法实践起到了很大的作用，体现出了国家重点治理非法采矿行为的决心。①但并没有对矿产资源的刑事立法的内容进行太多的完善。仅仅是将“经责令停止开采后拒不停止开采的”和“造成矿产资源严重破坏”，修正为“情节严重”和“情节特别严重”。依然只有两个档次，只是在文字上做了些变化，与修正前没有任何改变，而且关于情节严重和情节特别严重也没有做出明确的规定，在实际的司法实践中也没有一个明确的标准。

在2016年12月1日起施行的《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》是在《刑法修正案（八）》的基础上对于矿产资源犯罪的不足作以补充，但仍以开采的行为、区域、时间、矿种、矿产品价值或造成矿产资源破坏的价值为主要定罪标准，只是在第三条解释非法采矿行为“情节严重”中的第四项规定了“造成生态环境严重损害的”。而这一规定依旧是一项含糊不清的规定，在司法实践中给法官带来了一定困难，到底在什么情况下才算是对生态环境造成了严重损害，法律对此仍然需要做出进一步的解释。笔者认为，国家应当联合环保部、司法部、国土资源局等多个部门以及这方面的专家、学者结合我国实际的情况对矿产资源生态环境的保护做出一个评估体系。一方面可以按照对生态坏境的破坏程度进行分类，分为可治理的污染、相对难治理的污染、较难治理的污染和不可治理的污染。如何来区分污染的层次。1、要结合当地的环境是位于高原、平原、山地或者是其他特殊的地理位置，不同的地理环境开采的方式不同，造成的损害也不同，治理的难度也有所不同。2、还要根据所污染的面积范围，区分当地是属于居民区、无人区还是人烟稀少的区域，以及生态污染对当地居民生活有无重大影响。3、生态污染对当地的动植物影响是否严重，对生物的生长发育和繁殖是否具有不利的影响。污染严重时，生物在形态特征、生存数量等方面都会发生明显的变化，应当对某些物种长期进行跟踪观察，对一些濒危物种，要及早采取措施进行保护。4、是否会对居民的身体健康造成损害，会不会发生某些流行性疾病，这些疾病对人类身体构成什么威胁，会不会传染等等。疾病是否能够得到及时控制，严重时需不需要对当地群众进行迁移。由于环境污染引发的这类疾病具有长期性、潜伏性的特点，一般不容易被发觉，所以应该定期对居住在污染区的居民进行体检。5、是否会在社会上造成恶劣的影响，引发社会的不稳定，尤其是在一些少数民族地区，还要考虑是否会伤害到当地少数民族的民俗、民风。另一方面可以对我国目前已探明的所有矿种进行分类，按照储量分为严重稀缺矿种、稀缺矿种、基本保证矿种和保证矿种。不同的矿种它的经济价值也是不同的，越稀缺的矿种肯定经济价值就越高，非法开采这类矿产对于国家的损失也就越大。

我国《环境保护法》第四十六条规定：国家对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。任何单位和个人不得生产、销售或者转移、使用严重污染环境的工艺、设备和产品。法律中只是规定了不能使用严重污染环境的设备，但大部分企业使用的开采生产设备落后，设备落后意味着在效率、环保、经济等方面都存在不足。部分企业为了在生产中减少开支，也没有使用先进的除尘设备，法律条文中并未规定一定要使用辅助设备，所以企业也是利用法律的漏洞，能省则省，能少用就少用。因此在采矿过程中产生大量的粉尘和噪音污染等，虽然并未超过国家的标准，但长此以往，仍然会诱发各种疾病，对当地居民的身体造成了严重危害。

《最高人民法院 最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》中第三条规定：（一）开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的；（二）在国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区采矿，开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，或者在禁采区、禁采期内采矿，开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在五万元至十五万元以上。根据中华人民共和国最新修订的《矿产资源法实施细则》中第四十二条的规定，（一）未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，处以违法所得50%以下的罚款；（二）超越批准的矿区范围采矿的，处以违法所得30%以下的罚款；（三）買卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款；（四）非法用采矿权作抵押的，处以5000元以下的罚款；（五）违反规定收购和销售国家规定统一收购的矿产品的，处以违法所得一倍以下的罚款；（六）采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的，处以相当于矿产资源损失价值50%以下的罚款。罚金数额也相对偏低，对那些资产雄厚的大公司来说，低额的罚金几乎毫无威慑力，不能有效的遏制犯罪。在司法实践中，大部分的采矿者都是随挖、随卖、随运走，并不会放在那里。等到执法机关工作人员赶到现场，在现场所查获的矿产数量要远远小于其非法开采出来的数量。这些都会影响对相关行为人的刑事责任的追究。行为人的刑事责任承担量小，矿产资源犯罪与其他犯罪相比，矿产资源具有较高的经济价值，我国本身也是一个矿产资源贫乏的国家，所以这类犯罪所造成的损失是无可估量的，但法定刑规定最高为有期徒刑七年，这与经济上的巨额利益不成正比，不仅不能有效的遏制犯罪，反而会刺激更多的人去实施犯罪。endprint

在非法采矿罪的中关于“擅自进入他人矿区范围内采矿”的行为，如果是秘密进行的，则与盗窃罪极为相似。在司法认定中，如果行为人秘密进入他人矿区开采的，仍然以非法采矿罪论处；如果是秘密窃取他人已经开采出来的矿石，则已盗窃罪论处。②笔者认为，只要是擅自进入他人矿区，不论是进行开采还是盗窃已经开采出来的矿石，都应当以盗窃罪论处。盗窃罪是指以非法占有为目的，秘密窃取数额较大的公私财物行为。擅自进入他人矿区进行开采符合盗窃罪的构成特征。首先，擅自进入就意味着未经他人允许，通过秘密的手段进行开采。其次，大部分学者认为盗窃罪的对象仅限于动产，虽然矿山是不可移动的，但开采出来的矿石是可以移动的，行为人通过开采之后再把矿石运输出去，这是一个连贯的行为，是不可分割的。再者，盗窃罪的构成要件之一是所盗窃的财物必须达到“数额较大”。矿产资源本身其经济价值就高，完全符合数额较大的标准。最后，行为人在主观方面也表现为故意，这种罪是不可能出现过失的情况。盗窃罪与非法采矿罪相比较，对于盗窃罪的处罚要明显高于非法采矿罪，所以对于“擅自进入他人矿区范围内采矿”的行为应以盗窃罪论处，这样能更有效的抑制此类犯罪的发生。

二、甘肃省对于矿产资源立法的不足

甘肃省由于其獨特的地理环境，位于全球三大地质构造域的交替、衔接部位，其地下蕴含着丰富的矿产资源。已发现各类矿产资源有119种，镍、钴、铂族金属等十余种的资源储量位居全国第一，储量居于全国前十位的多达七十多种。正是这些丰富的资源，吸引了大批的国内外企业和个人来到这个地处西部偏远的地区从事各种矿产资源的开采工作。由此也引发了一系列的相关问题。同时甘肃省由于地处西部黄土高原地区，经济发展落后，GDP长年以来一直处于全国倒数，人民生活水平与发达地区相比有很大的差距。前些年政府为了片面追求GDP的增长，只注重短期和暂时的经济利益，忽视了对矿产资源的合理开发和利用，及其保护性开采。部分采矿企业和个人不顾政府相关规定，采富弃贫，实施掠夺性越界开采。

在2014年8月15日、8月28日，甘肃省政府第55次常务会议和省委第92次常委会议审议并原则通过《甘肃省矿产资源监督管理办法》、《甘肃省矿业权转让管理办法》，对甘肃省的矿产资源问题进行大力整顿。

甘肃大部分矿产资源分布的地区都处在相对落后的地区，《甘肃省矿产资源监督管理办法》第四条规定：各级人民政府应积极构建矿产资源监督管理部门协调配合机制。构建国土资源行政主管部门与公检法等部门联动办案机制；构建国土资源行政主管部门与发改、工信、公安、环保、林业、工商、安监、电力等部门监督管理联动机制，靠实部门责任，形成执法合力。这就说明关于矿产资源这方面不再是某一个部门的职责，而是多个部门必须协调配合、互相监督、共同承担责任的体制。这样提升了政府部门的工作效率，使得职务犯罪率大大降低。但是由于矿产资源的职务犯罪具有持续时间较长、隐蔽性较高的特点，部分单位存在着不规范行为。因此，笔者认为国家应当在每个省都设立一个独立的监督检查部门，不定期的派各省的检查部门去其他省份进行检查和监督。

《甘肃省矿产资源监督管理办法》第五条规定：任何单位和个人有权对违反矿产资源法律法规的行为进行检举和控告。受理部门应当对检举、控告的内容进行核查，对检举、控告属实的可以给予奖励。检举人、控告人的合法权益依法受到保护。但在实践中，大部分当地老百姓并未受过良好的教育，对国家的法律政策也不清楚，只顾当前自己的利益，完全不管会对未来造成什么破坏。当地农民那种传统的靠山吃山、靠水吃水封闭思想，很少有人会去举报和检举。所以，政府首先应当加强法制宣传，一些基层组织干部应该经常下去到农村里，向老百姓宣传法律法规，帮助他们解决实际生活中的问题。现在国家提出了依法治国，就是希望每个公民都懂法守法。其次，当地政府应该采取有效措施，底下每个县都应当设立相关的监察小组，对县以下的各个村的领导干部进行不定期检查，经常到农民家里去实地的走访调查。

对于一些仅仅是违反了行政法规，构不上犯罪的企业和个人来说，《甘肃省矿产资源监督管理办法》第十四条规定：县级以上人民政府国土资源行政主管部门依照矿产资源法律法规的规定，按照“谁破坏、谁治理”的原则，负责本行政区域内地质环境保护和地质灾害防治的监督管理。在此，可以借鉴国外先进的法律法规。美国相关法律关于处罚的一些措施：处罚措施分为罚款和其他处罚措施。最常见的是罚款，对于矿产资源这类追求经济利益的违法者来说，用罚款的方式剥夺他们违法而取得的经济效益是非常恰当的。必须计算罚款的适当水平。政府在确定罚款时有充分的自由裁量权。一方面，罚款金额的最高值通常由法律设定，有可能很高。另一方面，罚款金额的最低值要在最低限度下保持对违法者的威慑，即至少可以剥夺违法所得的利益。提议的罚款金额非常重要，不仅会是法院判决的依据，在谈判中也常常需要用到，因为有大约95%的执法程序通过和解结案③。在某些情况下，可以实施禁令，禁令可能比高额的罚款更有效果，它会使企业付出的代价更高。特别是对于一个大型开发项目来说，因为企业的贷款需要继续支付，而许可证可能过期，叫停某些生产活动可能会造成生产大面积的瘫痪。不同禁令的范围和时效也有所不同。永久禁令无限期叫停所有活动，而临时禁令可能在一些条件满足时予以解除④。通过使用这些严厉的惩罚措施，使企业根本不再抱有任何侥幸心理，老老实实按照要求去做。如果在铤而走险的化，那么有可能迎接它的就会是破产或者是永久的离开这个行业。

三、我国矿产资源刑事立法的完善

目前，我国法律对于非法采矿罪的起刑点较高，非法采矿的行为所侵害的法益远远大于其他许多犯罪，其社会危害性也大于其他许多犯罪，但是起刑点却高于其他犯罪，这就间接纵容了非法采矿的行为，违背了我国目前要加强保护矿产资源的立法本意。同时还应该加大对于非法采矿罪和破坏性采矿罪的处罚，一方面提高罚金的数额，数额甚至可以提高到足以使某些企业面临破产；另一方面增设资格刑。目前刑法中规定的处罚金额，并不能给企业带来威慑作用，在对一些情节严重造成严重后果的企业，不但要处以高额的罚金，还应当剥夺其今后进行采矿的资格和从事相关方面的事务的资格。增设相关的罪名，目前我国刑法中关于矿产资源的犯罪只有非法采矿罪和破坏性采矿罪这两个罪名，应当再将其进行细分。⑤我国目前已发现的矿种有162个，探明储量的矿种有148个，部分矿种储量丰富，而有些矿种属于稀缺矿种，应当将现有矿种按照一个标准进行分类，在处罚时应当根据行为人开采的矿种来进行定罪和量刑，而不能统一的都按照普通的矿种来处罚。endprint

在对一些构不成犯罪的违法行为上，可以通过行政法规来进行相应的处罚。当今的新闻、媒体、网络这么发达，充分利用这些新时代的资源，对违法的企业及个人及时进行曝光，并且让广大人民群众对他们进行监督。对当地的居民造成损害的，要给予适当的赔偿，如果造成了严重的身体损害的，要实行终生负责制，并限期进行整改，消除损害。

四、结语

环境与资源方面的犯罪，我国的立法在这方面虽然及时的出台了许多法律法规和司法解释，例如：2015年1月实施的《中华人民共和国环境保护法》、2016年12月的《最高人民法院 最高人民檢察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》等等，但是仍然还不完善，矿产资源犯罪的形势依然很严峻。甘肃省一直属于经济落后的地区，更应当协调好国家法律法规与地方法律法规之间的关系。也可多向国外发达国家学习，毕竟很多国家从上个世纪中期就开始研究环境与资源这方面的法律，甚至一些国家是在遭受过很惨痛的教训之后才意识到这方面的重要性，这些都可以帮助我们在我国这方面的立法上少走一些弯路，再结合我国自身的国情和需要，尽早将我国的关于这方面的立法趋于完善。

注释：

①洪妍：矿产资源犯罪的现状与立法研究 ——以甘肃省矿产资源犯罪为视角[D]。甘肃政法学院 2015

②王作富：《刑法分则实务研究（下）》，中国方正出版社，2015年1月

③詹姆斯·萨尔兹曼（美）、巴顿·汤普森（美）《美国环境法》，徐卓然、胡慕云译，北京大学出版社，2016

④詹姆斯·萨尔兹曼（美）、巴顿·汤普森（美）《美国环境法》，徐卓然、胡慕云译，北京大学出版社，2016

⑤贾梦园. 矿产资源犯罪及其立法研究[D]. 中国地质大学（北京）.2013

参考文献：

[1]王作富.刑法分则实务研究（上、中、下）[M]中国方正出版社，2015.

[2]詹姆斯·萨尔兹曼，巴顿·汤普森.美国环境法[M].北京大学出版社，2016.

[3]蒲方合.国有矿产资源资产的流失及其法律保护[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2016，（06）.

[4]李长生.我国矿产资源刑事立法问题探析[J].学术交流，2006，（08）.

[5]马增明.甘肃矿产资源现状与对策分析[J].发展，2007，（08）.

[6]詹洁.矿产资源的刑事保护研究[D].中南林业科技大学，2009.

[7]贾梦园.矿产资源犯罪及其立法研究[D].中国地质大学（北京），2013.

[8]孙红雨.矿产资源职务犯罪法律问题研究[D].东北林业大学，（2015）.

[9]段大斌.我国矿产资源犯罪刑事立法缺陷及完善构想[D] 贵州民族大学，2012.

[10]洪妍.矿产资源犯罪的现状与立法研究 ——以甘肃省矿产资源犯罪为视角[D].甘肃政法学院，2015.

（作者简介：李阳，在读研究生，甘肃政法学院，研究方向：刑法学甘肃政法学院。）endprint