转型期政府购买公共服务存在的问题探析

温朝东

摘要：近年来，政府购买的公共服务供给方式逐渐成为政府提供公共服务的新模式，但由于国内对于政府购买公共服务的探索仍然处于起步阶段，对于政府购买公共服务的概念内涵的认识还存在很多的差异，再加上目前国内缺乏对政府购买公共服务的综合性立法，相关的配套机制也没有建立起来，这就避免不了在实践当中出现很多的问题。本文通过文献研究法对政府购买公共服务的概念内涵进行了阐释，结合当前政府在购买公共服务中所出现的问题，探索性地提出了对策和建议。

关键词：政府购买 公共服务 问题 路径

一、何为政府购买公共服务

政府购买公共服务概念在学术界存在许多不同的观点和看法，大多数学者对于政府购买公共服务的概念都是依据英美国家的“购买服务合同或合同外包”①等相关概念，结合我国《政府采购法》中涉及政府采购项目条款中关于“服务”的界定范围推及而来。就资金来源而言，“政府采购”与“政府购买公共服务”都具有公共性，并且两种购买方式都是追求低成本、高效率的经济目标；就采购目的而言，“政府采购”与“政府购买公共服务”又存在一定区别。政府采购更加倾向于政府自身所需要的服务，而政府购买公共服务的目的只能是满足社会大众各种所需的服务；就范围而言，“政府采购”的范围更大，不仅包括服务类产品，还包括机械、工程等。因此，不能将“政府采购”与“政府购买公共服务”混为一谈。此外，政府购买公共服务不等同于政府向社会组织购买公共服务。首先，政府购买公共服务对于承接主体并没有进行明确的限定，政府可以向社会组织、企业、营利性组织、政府部门或个人购买公共服务，可供政府选择的承接主体有很多，范围也很广。政府向社会组织购买公共服务，可供政府选择的承接主体相对而言较少，不包括企业、个人。政府购买公共服务也不等于公共服务民营化。从政府购买公共服和公共服务民营化的实质而言，两者都是利用市场的低成本、高效率的竞争机制，来达到公共服务的有效供给。但政府购买公共服务与公共服务民营化存在本质的区别。政府购买公共服务，是政府将公共服务产品的生产过程让渡于市场，而政府本身所承担的向社会大众提供公共服务的责任归属并没有改变，而公共服务民营化不仅仅是将公共服务产品的生产让渡给了市场，更多的是将整个公共服务事业让渡给了市场，政府不再承担向社会大众提供公共服务的责任。同时，政府购买公共服务主要采用“合同外包、凭单制”以及政府补助的方式，而公共服务民营化不仅包含“合同外包和凭单制”，还包括出售、无偿赠与等形式。

二、转型期政府购买公共服务存在的问题

（一）政府购买公共服务缺乏制度性规范，微观层面无法律保障

对比国外行政法规较为完善的国家和地区，我国在政府购买公共服务领域的体制机制方面极其不健全。就现行的政府购买公共服务的情况来看，虽然中央政府和地方政府及其所屬部门都出台了有关规范性文件，但各地没有统一的政府购买公共服务实施标准，并不能适应所有的社会环境，因此在实践过程中遇到了很多的问题。此外，政府购买公共服务相较于政府采购而言，其本身存在着一定的差异和特殊性。因此，现有的《政府采购法》是无法完全囊括政府购买公共服务在服务产品购买上的法律规制问题，并且相对于政府采购而言，政府购买的公共服务产品大多具有无形性、成本不确定、运作周期长、专业性较强等特点，这就很难去评估和量化产品的质量和数量是否符合购买要求，而《政府采购法》并未对这些微观层面有所涉及。不仅如此，在实践购买过程中，购买主体和承接主体之间还存在权责划分模糊、责任不清的现象。

（二）政府购买公共服务的内容体系不健全，购买范围不明确

从现有的各地区对于政府购买公共服务的规范性文件来看，大多都没有对政府购买公共服务的内容和范围作出充分的界定。如在《宁波市服务外包暂行办法》中，大致规定了十项公共服务内容，而实际所需要的公共服务远远不止这十项，这就无法避免公共服务购买内容的有限性。就上海、深圳等城市政府购买服务的情况来看，“购买的内容主要局限于居家养老、社区、社工等少数服务领域，而对于公共教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等广泛领域，基本没有实行政府购买。”②不仅如此，各级政府在购买公共服务时并没有深入了解本地区社会大众急需的公共服务内容，以“甩包袱”的心态购买公共服务，使得购买内容并不适用于该地区，造成资金浪费，公共服务供给效率低下。

（三）各主体之间沟通不畅，购买流程不规范

首先，作为购买主体的政府并不知道市场上是否存在自身所需要的服务机构，也无法确定该机构所生产的服务是否能够达到预期的效果；其次，作为服务生产者的承接主体并不知道政府部门有哪些需要购买的服务项目，取得项目需要什么资质，通过哪些途径可以获得关于项目的信息等。由于缺乏相应的信息发布平台和沟通渠道，使得政府和服务生产者之间无法进行有效的沟通，政府信息与市场资源之间无法形成有效的对接。此外，由于相关法律制度的缺失，使得政府购买公共服务的过程极其不规范，主要表现在购买方式和购买合同两方面。在购买方式方面，政府在选择市场上公共服务承接主体时没有相应规范作为依据，常常把一些项目直接交由下属的企事业单位进行，公开的竞争性购买较少，不利于发挥市场的竞争性作用，从而提高公共服务供给效率。在购买合同方面，购买过程中无合同现象还存在，就签订合同的购买行为来看，合同所及的内容相对比较简单，没有明确双方主体之间所要承担的相应责任，也没有明确提出评估效果的办法和事后要取得的成果。

（四）社会组织发展滞后，承接能力有限

随着新型社区体系的不断发展，无形的公共服务需求也在逐渐增多，这就需要更多的社会组织来承接这些项目。在不考虑社会组织与人口比例的情况下，相较于西方国家社会组织而言，我国社会组织存在数量少，规模小，而且组织结构不健全，组织内部专业和专职人员较少，专业素质相对较低，并且服务意识不高等问题。就目前我国社会组织的发展来看，我国社会组织的发展还处于起步阶段，相对而言缺乏专业经验，也缺乏接受国际性社会组织培训的机会，这就使得现阶段我国社会组织在社会资源筹集上的能力较弱，从而无法满足政府对购买公共服务的预期，也会造成公众对社会组织服务评价不高。endprint

（五）购买过程评估体系缺乏，现有评估流于形式

政府购买公共服务过程评估体系包括三个方面：事前评估、事中评估和事后评估。事前评估主要是作为购买主体的政府对承接主体的资质和生产服务策划的评估，目的在于选拔出专业化水平普遍较高、筹资能力较强的承接主体，保证公共服务供给的效率；事中评估主要是对承接主体生产服务的过程的评估，主要在于监督承接主体是否达到了事先约定效果，对于不足的地方提出整改意见，以保证政府购买服务的预期效果；事后评估主要是对效果的评估，考核承接主体所提供的服务是否达到了预期的效果，被服务主体是否满意等的评估。由于评估指标难以量化，因此就目前政府购买公共服务的情况来看，各级政府并没有购买过程的评估体系，而且第三方评估体系和评估主体也极其缺乏。即使部分地区政府购买公共服务程序中存在事后评估，但就评估内容、评估方式等来看，评估过程流于形式。

三、完善政府购买公共服务的策略

（一）加快立法，完善政府购买公共服务相应的法律制度

为进一步推进政府购买公共服务，首先要改变这一供给方式无法可依的尴尬局面。要针对政府购买公共服务过程中所存在的问题，结合我国相关的法律法规，以补充或者出台部门法规的方式将政府购买公共服务进行法制化和规范化。在政府购买公共服务的实际操作过程中，不仅要出台政府购买公共服务的项目管理机制，还要制定并且完善政府购买公共服务的程序机制、责任监督机制以及绩效评估机制等贯穿于政府购买公共服务整个过程的制度规范，配套相应的法律制度，使得政府购买公共服务在各个环节都能够有法可依，保证政府购买公共服务的有效性，保障承接主体的合法权利，并且避免社会组织、企业等其他主体“准政府化”的趋势，营造公平的市场竞争环境，实现各主体共赢的局面。

（二）完善内容体系，明确购买范围

具体而言，首先应当将基本的公共服务纳入政府购买公共服务内容体系，比如劳动就业、社会福利、社会保障、社会文化建设等领域。原因在于这部分内容具有很强的对外开放性，采用政府购买的方式可以极大地调动市场对资源的整合和分配作用，将更多优秀的资源和先进的技术引入公共服务供给当中，可以极大地提高政府的行政效率，同时也可以促进市场的发展。其次，将基础性公共服务纳入政府购买公共服务的内容体系，比如医疗卫生事业、社区公益性服务，公共运输管理事项等，可以采用政府购买的方式提供公共服务。原因在于，社会组织相对于政府而言更贴近普通公民的生活。作为社会组织成员本身也是社区的一员，更加了解社会大众的需求所在，而且相较于政府，社会组织、营利性组织等更加专业，采用购买的方式能够效率最大化 。最后，政府非核心职能应纳入政府购买公共服务内容体系，比如政府法律咨询服务、交通协管服务、维持治安等，可采用政府购买的方式供给。

（三）搭建供需对接平台，规范购买程序

政府购买公共服务是政府采购的一部分，但是又不同于政府采购。因此，可以按照政府采购管理办公室的做法，组建政府购买公共服务的办公室。政府需要购买公共服务时，可以将购买服务的相关内容、取得项目的相关条件交由政府购买公共服务办公室，通过互联网和线下的渠道发布政府购买公共服务的相关信息，召集具有相关资质的公共服务承接主体，了解承接主体的基本情况，交换政府与承接主体的相关信息，转达各自的疑惑和要求，在政府与承接主体之间搭建信息沟通的平台，实现两大主体之间的資源对接。具体而言，首先政府要通过访谈、问卷等调研的方式了解民众的公共服务需求，然后制定相应的方案，明确公共服务购买的内容和标准；其次，利用政府购买公共服务办公室，向社会发布招标信息，选拔合适的承接主体，签订相应的购买合同，监督承接主体生产公共服务的过程；最后，通过第三方评估的方式，评价承接主体生产服务的效果，以保证各主体之间的合法权益。

（四）发展社会组织，增强其公共服务供给能力

作为承接主体之一的社会组织，现阶段在我国发展还比较滞后，承载政府购买公共服务的能力还比较弱。因此，要大力扶持和培育各种类型的社会组织，特别是关于社会公益事业的社会组织，完善其组织结构，提高他们的专业化水平。具体而言，首先政府要从政策法制上支持社会组织的全方位发展，将社会组织的建立和运行纳入法制的范围，要完善针对于社会组织发展的财政补助、税收优惠、场地运用等的扶持政策，加强社会组织成员的培训，提升社会组织自我管理、资源筹集的能力，建立准入淘汰机制。对于公共服务能力较强，专业化水平较高的社会组织，经由专业部门评估，可授予承接政府购买的公共服务的资格，而对于不符合相关条件的社会组织则要淘汰解散，从而促进社会组织发展壮大。其次，社会组织自身要加强人才队伍建设，要吸纳高水平的专业人才的加入，同时要不断培训现有的组织成员，不断提升其专业水平和服务能力。此外，社会组织自身要建立内部的运行机制，严格按照相关规定提供社会服务，努力增强自身的公信力。

（五）建立动态的评估体系

对政府购买公共服务过程进行评估，是提升政府管理职能的基础，是顺利推进政府购买公共服务的前提条件，是保障政府购买公共服务各项指标落到实处的重要保证。因此，为保证政府购买公共服务的效率，就必须建立动态的评估体系。首先，在政府向承接主体购买公共服务之前，各级政府必须评估民众现阶段所需的公共服务是什么，根据评估结果来明确购买的内容和标准。此外，要评估参与承接公共服务项目主体的资质，对于不符合内容和标准的承接主体，不予考虑。其次，在承接主体提供公共服务产品过程中，购买主体或第三方评估机构要对承接主体所提供的公共服务产品进行评估，检查承接主体的操作是否符合合同规定，对其中存在的问题提出改进要求，确保公共服务供给的每个环节都保质保量。最后，在承接主体完成公共服务供给任务以后，政府和第三方评估机构应该对承接主体服务的结果进行评估，通过专业化的手段进行测评，检查服务结果是否达到合同约定的标准。同时，采用用户评估的方法，让公共服务使用者对承接主体所提供的公共服务进行评价，两者评估进行有效综合，从而得到更加真实合理的评价结果，确保公共服务供给的有效性。

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