虚拟治理成本法中如何确定损害倍数

文 刘伦善 张少坤

虚拟治理成本法中如何确定损害倍数

文 刘伦善 张少坤

实践中，环境损害数额通常由有资质的鉴定机构作出，应当如何选择、确定生态环境损害倍数，目前尚未有定论或可量化的指标供参考，需进一步明确。

自新《环境保护法》设立环境民事公益诉讼机制以来，2015年1月至2016年12月31日，全国各级法院共受理环境民事公益诉讼一审案件189件、二审案件11件。随着案件数量的增加，审理中所遇到的问题也不断显现出来。虚拟治理成本法中生态环境损害倍数的确定问题即是一例。

在环境民事公益诉讼案件中有相当数量案件在确定损害数额时适用了虚拟治理成本法，根据虚拟治理成本法，环境损害数额需要按虚拟治理成本的若干倍数进行计算。实践中，环境损害数额通常由有资质的鉴定机构给出，应当如何选择、确定生态环境损害倍数，目前尚未有定论或可量化的指标供参考，需进一步明确。

生态环境损害倍数

2014年12月31日，环保部办公厅发布了《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》（下称《推荐方法》），《推荐方法》规定了虚拟治理成本法作为生态环境损害数额的确定方法，其中附F《虚拟治理成本法》中规定“在量化生态环境损害时，可以根据受污染影响区域的环境功能敏感程度分别乘以 1.5-10 的倍数作为环境损害数额的上下限值”，同时还规定了污染不同功能的地表水、地下水、空气、土壤所对应的倍数。

功用范围更广、质量标准更高的水、空气、土壤遭受污染后，所需生态环境损害倍数更高。这是因为功用范围更广、质量标准更高的水、空气、土壤遭受污染后功用价值损失更大、修复难度及修复投入也更大。

倍数的选取

《推荐方法》提供了虚拟治理成本法确定生态环境损害数额的方法，确定了生态环境损害倍数的区间，但在具体个案之中，生态环境损害倍数如何在规定区间中进行选取，以及选取该阈值又应当有哪些依据呢？

要正确适用《推荐方法》规定的虚拟治理成本法，首先应当理解不同环境功能类型与生态环境损害倍数的对应关系。从分类标准可知，环境功能区类型越靠前，则其对应的生态环境损害倍数越高。通过查询《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）可知，与Ⅱ类地表水相比，Ⅰ类地表水具有更好的质量、具备更高的功用，地下水、空气、土壤亦然。

因此环境功能类型与生态环境损害倍数的对应关系可归纳为：功用范围更广、质量标准更高的水、空气、土壤遭受污染后，所需生态环境损害倍数更高。这是因为功用范围更广，质量标准更高的水、空气、土壤遭受污染后功用价值损失更大、修复难度及修复投入也更大。

在理解了不同环境功能类型与生态环境损害赔偿倍数的对应关系后，就便于在具体个案中如何选择、确定合理的生态环境损害倍数。笔者认为应当主要从以下三个方面进行综合考虑：

第一，考虑具体个案中的基线所处环境功能类型的位置。以地表水含铜量为例，Ⅰ类地表水要求含铜量应小于等于0.01毫克/升，Ⅱ类地表水要求含铜量应小于等于1毫克/升。若某具体个案中确定的地表水铜含量基线为0.8毫克/升，则表明基线更靠近Ⅱ类地表水铜含量的下限，在选取、确定生态环境损害倍数时，应考虑在靠近生态环境损害倍数下限的范围内进行选取、确定。反之，应考虑在靠近生态环境损害倍数上限的范围内进行选取、确定。

第二，考虑具体个案中受污染的水、空气、土壤的实际功用。对于环境功能类型相同的水、空气、土壤，因具体位置、利用难易程度等因素不同，对人类社会、生态环境的实际功用也不相同，实际功用价值更高的水、空气、土壤遭受污染后，适用的生态环境损害倍数也应更高。比如，某一Ⅰ类地表水源距离某城市较近，运输、引流成本较低，可作为该城市的饮用水源；另一Ⅰ类地表水源地处偏远，距离该城市较远，作为饮用水源运输、引流成本较高。与距离城市较远的Ⅰ类地表水源相比，距离城市较近的Ⅰ类地表水源具有更高的实际功用价值，若遭受污染，则应考虑在靠近生态环境损害倍数上限的范围内进行选取、确定生态环境损害倍数。

不同环境功能类型与生态环境损害倍数的对应关系

生态环境损害倍数最终应当由人民法院根据鉴定报告、双方当事人的质证意见，以及双方当事人对环境损害结果和治理难度的证明结果来确定。在此之前，生态环境损害倍数应当被看做一个待证事实。

第三，考虑具体个案中排污行为的危害程度及受损害环境治理难度。如前文所述，功用范围更广、质量标准更高的水、空气、土壤遭受污染后修复难度及修复投入也更大。因此排污行为的危害程度及受损害环境治理难度也应作为考虑选取、确定生态环境损害倍数的因素之一。在（2015）徐环公民初字第4号、第5号两案中被告均对生态环境损害倍数提出了异议，徐州市中级人民法院在判决书中充分说明了被告排污行为的危害程度及受损害环境治理难度，并最终认定选取较高的生态环境损害倍数更与被告排污行为的危害程度及受损害环境治理难度相符。

企业多年违法排污后的重金属沉淀。

此外，对于污染环境造成损害的基础仍是依据民法上的损害填平原则。具体到个案中，当污染者提出愿意对恢复生态环境提供除经济赔偿外的其他支持的，例如技术、物力、人力等支持，也应在选取、确定生态环境损害倍数时选择较小的倍数。

当然，具体到每一个个案中时，如何选取、确定生态环境损害倍数并非如上文所述那样简单，还需结合各方面的因素进行综合考量，才能确定恰当、合理的生态环境损害倍数。

法院确定最终倍数

此外，生态环境损害倍数的确定具有较高的专业性，又相当复杂，在环境民事公益诉讼中，原告通常会委托有资质的鉴定机构出具鉴定报告，被告通常也会提供专家意见，有时候还会出现由法院委托鉴定的情况。那么如何看待鉴定结论、专家意见，尤其是法院委托鉴定的情况对生态环境损害倍数的确定是否具有预决效力？

笔者认为，生态环境损害倍数，不应简单由鉴定机构预决。生态环境损害倍数是通过虚拟治理成本法衡量生态环境损害结果的一个要素，无论是原告委托的有资质的鉴定机构或法院委托的鉴定机构选取结果如何，都应当经过双方当事人质证。双方当事人还可以就个案中的基线所处环境功能类型的位置，受污染的水、空气、土壤的实际功用，排污行为的危害程度及受损害环境治理难度等方面提供证据来影响生态环境损害倍数的最终确定。生态环境损害倍数最终应当由人民法院根据鉴定报告、双方当事人的质证意见，以及双方当事人对环境损害结果和治理难度的证明结果来确定。在此之前，生态环境损害倍数应当被看做一个待证事实。

综上所述，利用虚拟治理成本法确定损害数额时，生态环境损害倍数的选取和确定，应当充分考虑个案中的基线所处环境功能类型的位置，受污染的水、空气、土壤的实际功用，排污行为的危害程度及受损害环境治理难度，然后在相应区间中做出取舍。生态环境损害倍数应当被看做一个待证事实，鉴定机构的鉴定报告不应有预决效力，应当由人民法院根据双方当事人的质证意见，以及双方当事人对环境损害结果和治理难度的证明结果来最终确定。

（作者刘伦善系中华环保联合会志愿律师，江苏立泰律师事务所主任；张少坤系江苏立泰律师事务所律师）