特朗普时代的G7与美国（上）

弗雷德·伯格斯坦+++埃德温·杜鲁门+++杰罗明·策特尔迈尔+王宇

摘 要：七国集团合作行动的主要目标包括宏观经济政策协调、推动多边贸易体制建设及促进全球金融稳定。美国总统特朗普的政策取向与七国集团目标存在抵触。对此，一方面美国政府要对国际合作持开放态度；另一方面七国集团应当最大限度地影响美国的经济政策。国际经济协调需要在化解特朗普政府关于经常项目失衡和税收竞争的不利影响上发挥作用；应当在遏制贸易保护主义的同时，化解贸易保护主义措施的负面冲击；同时说服美国与他们一道推动金融改革。

关键词：七国集团；美国；经济政策协调；贸易体制；金融稳定

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2017）07-0034-03

一、引言

七国集团合作行动的主要目标有三个方面：一是宏观经济政策协调（或应对全球冲击，或缩小成员国之间外部失衡）；二是推动开放的、有规则的多边贸易体制；三是通过共同监管标准和相关国际组织（比如国际货币基金组织），促进全球金融稳定。由此出发，美国总统唐纳德·J·特朗普的政策取向与七国集团目标存在抵触。特朗普推崇“美国第一”，提出经常项目再平衡必须通过各国政府之间的重新谈判，制定新的贸易协定来解决，而不是通过各国宏观经济政策协调来解决。很明显，特朗普的贸易政策与七国集团目标是相悖的，特朗普去监管的思路也不符合七国集团其他成员国关于加强监管合作的要求。此外，美国国会的一些共和党人，还高调批评美国参加巴塞尔银行监管委员会和金融稳定委员会，他们反对“国际货币基金组织的危机救助”，以及国际货币基金组织增加份额。

目前我们还不清楚特朗普的观点能在多大程度上转化为美国政府的政策措施。最近一个时期，美国财政部长史蒂文·努钦（Steven Mnuchin）分别与国际货币基金组织总裁克里斯蒂娜·拉加德和金融稳定委员会主席马克·卡尼（Mark Carney）进行了会晤。与特朗普的思路不同，史蒂文·努钦肯定了国际货币基金组织在危机预防和危机管理中的作用，肯定了国际合作对化解全球性金融风险的必要性。虽然一再标榜“经济民族主义”，但是，最近特朗普总统也表示，“与世界合作、与他国交往、与他人和睦相处是好事，并且非常重要”。这一姿态为其经济团队继承和发扬美国经济合作的历史传统奠定了基础。

在特朗普时代，如何维持美国与七国集团的合作？一方面美国政府要对国际合作持开放态度；另一方面考虑到特朗普的“经济民族主义”情结，七国集团应当最大限度地影响美国的经济政策。七国集团应当说服特朗普政府，合作符合所有成员国利益，尤其是符合美国利益。

二、特朗普的税收政策

特朗普竞选纲领包括三大要点：一是大幅减税，包括个人所得税、遗产税，尤其是企业所得税（Cole，2016）；二是增加基础设施建设投资，向投资于基础设施项目的私人投资者提供82%税收减免（Navarro和Ross，2016）；三是增加国防开支。

从总体上看，这些政策是扩张性的，至少在短期内是扩张性的，但其规模和时机是不确定的。特朗普表示，计划在10年时间内实现美国的预算平衡，这一计划比他关于消除联邦债务的竞选承诺更加温和一些，与美国管理和预算办公厅厅长米克·马瓦尼（Mick Mulvaney）的计划目标以及众议院预算决议相一致。2017年2月，特朗普政府宣布，将在联邦预算中增加国防和安全开支540亿美元（约为国内生产总值的 0.3%），同时，以相同幅度削减非国防开支。随后，特朗普政府还详述了削减非国防开支的计划。特朗普还提出，将降低企业所得税和个人所得税的最高税率，作为以税收中性为基础的税制改革方案中的一部分。可能的抵消成分主要包括：一是对个人所得税开支的限制——例如州和地方的税收减免——以及边境调节税（也被称为“基于目的地的现金流税”）；二是取消企业所得税的进出口征税环节减免。根据媒体报道，特朗普政府还没决定是否要在其税收改革方案中包含这一条款。考虑到参议院以及那些在税改中蒙受损失的部门的反对，边境调节税是否可以获得通过也还是一个问题。

独立的第三方评估认为，特朗普税收计划在未来10年中的财政成本平均约为国内生产总值的2.6%，到2026年美国联邦债务会增加到国内生产总值的25%（Nunns，2016；Cole，2016）。这些估计假设，企业所得税率将从35%降到15%，当然也有可能从35%降低到20%左右。这些还没有考虑到抵消性的开支削减和边境调节税，后者会按20%的税率对美国贸易逆差征税（约为美国国内生产总值的3%）。增加基础设施建设投资的宏观经济影响目前还不清楚。

三、特朗普税收政策的影响：渠道和选项

（一）三条渠道

尽管存在许多不确定因素，一个较为合理的假设是，明年和未来更长时间内，在降低企业所得税和增加国防开支的驱动下，美国财政政策会变得更加扩张。如果事实果真如此，那么，特朗普的财政计划可能会通过以下三条渠道影响七国集团。

第一条渠道：美国经济活动更加强劲而且利率更高。特朗普当选之后，美国长期利率上升。在当时全球经济低增长和低利率的环境中，这一影响受到欢迎。但是，我们必须考虑到，美联储持续加息可能会影响到其他非美元主要货币，比如欧元；也有可能对债务负担较重的七国集团成员国（比如意大利）造成不利的经济影响。

第二条渠道：经常项目再平衡和特朗普對贸易失衡的反应。美国实行扩张性财政政策和紧缩性货币政策，可能进一步增大美国与其他七国集团成员国的贸易逆差。为此，特朗普政府可能实施贸易保护主义。但是，贸易保护主义并不足以大幅减少美国的贸易逆差，也无法得到美国相关法律法规支持。

第三条渠道：税收竞争。美国政府大幅降税，会对那些工厂设在高税率国家（比如法国）的企业产生不利影响，或者增加他们转移利润的动机。征收边境调节税更加复杂，边境调节税是歧视性的，它对进口商品的税负高于国产商品（Cline，2017）。endprint

（二）相关选项

一是增加公共投资是否可以振兴美国经济，迄今为止还没有成功的案例。例如，德国曾增加其公共投资，但没影响到预算平衡。同时，美国国会还通过实施针对德国的“贸易保护主义措施”，应对其贸易逆差增大。可以考虑的选项是，德国增加公共投资而美国不对德国实施贸易保护主义措施。目前七国集团加强合作的障碍在于，并不是所有成员国都具有调整宏观政策的财政空间。再加上美国与新兴市场国家之间的贸易冲突，向二十国集团提出这样的倡议只是理想主义的行为。如果我们进一步扩大公共投资的定义，将社会设施建设和教育等纳入进来，也许是可行的。

二是如果美国政府真的征收边境调节税，税收政策协调的理由会更为充足。虽然美国征收单边的边境调节税，是歧视性的，但是，如果七国集团实施的一组经过协调的边境调节税（Auerbach，2017）对于各国贸易应该没有不利影响。在征收增值税的国家里，减少或取消企业所得税并用边境调节税取而代之的美国式税制改革，完全可以用现有税收工具来实现，即在降低企业税的同时提高增值税和降低工资税。

即使美国不实行边境调节税，基于最近二十国集团和经合组织根据其“税基侵蚀和利润转移”倡议而进行的工作，有关企业所得税的进一步协调，也可能限制七国集团成员国之间实施单边税收削减所造成的影响。税收协调机制有助于建立税基和最低税率的共同标准。七国集团有能力推进这一过程，因为它包括了处在发展阶段基本相同的经济大国，既不会受小国搭便车的影响，也不会受发展中国家需要使用企业低税率来弥补商业环境不足的影响。

四、特朗普的贸易政策

逆全球化思潮是七国集团共同面对的威胁，或许生死攸关。它可能逆转70年来七国集团为了创造一个更加开放的世界所付出的艰苦努力，后果可能是灾难性的。出现逆全球化思潮的部分原因在于政治和其他非经济因素的影响，但经济和贸易问题是最重要的原因。

迄今为止，现行国际贸易体系表现良好。世界贸易组织进行的四项多边贸易谈判，涵盖了绝大部分贸易活动，它们要么已经完成（比如“信息技术协定二期”所修订的“政府采购协定”）；要么接近完成（比如“服务贸易协定”和“环境产品协定”）。其中，世界贸易组织的争端解决机制受到重视。无论是在此次全球金融危机“大衰退”期间，还是此后都没有出现过严重的贸易保护主义。2016年还缔结一些新的贸易协定，比如“跨太平洋伙伴关系协定”和“欧盟—加拿大综合经济贸易协定”。还有一些贸易谈判取得较大进展，比如亚洲的“区域全面经济伙伴关系协定”，以及欧盟与美国的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”。危机后国际贸易减速的主要原因是各国国内生产总值增长率的变化，以及全球价值链的变化，并不完全是贸易保护主义所致（国际货币基金组织，2016b）。

逆全球化思潮的出现，以及贸易保护主义已经造成了国际关系紧张，还有可能影响全球投資。最严重的情形可能是大国（主要是七国集团）之间的经济合作进程受阻、欧盟和多边贸易体制解体。七国集团和二十国集团应当在对抗贸易保护主义中充分发挥作用，重塑贸易自由主义新动力。

（一）“更好的贸易规划”

特朗普政府可能改变全球贸易路线，但不可能使其脱轨。到目前为止，特朗普政府的贸易政策还不明朗。就像在许多其他重要问题上一样，目前特朗普政府内部关于贸易政策问题已经出现了严重分歧。截至2017年5月初，特朗普政府提出的唯一具体方案是退出“跨太平洋伙伴关系协定”，重新谈判“北美自由贸易协定”。此前，在其整个竞选活动和政权过渡期间，特朗普都在强调，要为美国制定“更好的贸易规划”，即减少双边贸易逆差（创造就业岗位和避免对收入的冲击）。特朗普偏好双边而不是多边或地区协定。他认为，货币政策是贸易政策的不可或缺的部分（就像许多国会议员所认识的那样）。不过，他说他从不反对自由贸易或者自由贸易协定。

七国集团应该赞同“更好的贸易规划”，包括美国参与并且美国政府支持的诸边协定、不包含美国在内的多边和双边协定以及包含美国在内的新的双边协定。这些多元化的贸易协定可以使七国集团重新获得走向贸易自由化的新动力。“更好的贸易规划”主要包括：一是落实已在世界贸易组织谈成的“贸易便利化协定”（七国集团成员国）。二是完成正在世界贸易组织谈判的两个诸边协定，即“服务贸易协定”和“环境产品协定”（七国集团成员国，并且希望得到二十国集团支持）。三是落实“欧盟—加拿大综合经济贸易协定”（欧盟—加拿大）。四是完成谈判尚在进行中的欧盟—日本协定（欧盟—日本）。五是完成谈判尚在进行中的加拿大—日本协定（加拿大—日本）。六是用美国—日本双边协定取代“跨太平洋伙伴关系协定”，该协定的影响主要来自两个创建国（美国—日本）之间的贸易活动。七是恢复并重新命名“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”（欧盟—美国），将其设计为“双边的”（欧盟是一个较为独立的贸易实体），删除关于投资者—国家争端解决机制一章，或者对其进行重大修改（特朗普还没有对“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”明确表态）。八是在英国公投脱欧之后，英国与其他七国集团其他成员国（欧盟、美国、日本和加拿大）签订了自由贸易协定（欧盟—英国、美国—英国、日本—英国、加拿大—英国）。

这些多元化的自由贸易进程，将会给世界信心恢复带来积极影响。

（未完待续）endprint