如何在电梯监管中以程序性要求保证依法行政

文 王亚明 夏挺峰

如何在电梯监管中以程序性要求保证依法行政

文 王亚明 夏挺峰

加强特种设备监管，保证特种设备安全，一直以来都是质检总局和各级监管部门的重点工作之一。2013年6月《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称特设法）颁布以来，我国特种设备的监督管理工作进入了一个更加规范，更加严格，也更加具有操作性的新的法制时期。但是近年来，随着我国经济社会快速发展，特种设备在用数量呈急剧增长态势。

据有关资料显示，截至2016年我国在用特种设备数量已接近1400万台，其中电梯类的特种设备占比35%，近500万台。由于各型各类在用电梯数量庞大，分布上呈点多面广的特点，而且监管部门特种设备监督管理资源相对有限，因此如何采取措施对在用电梯形成有效监管，切实保证电梯运行安全，是一大难题。特别是近年来发生在部分省市的恶性电梯伤人亡人事件，不仅严重侵害了人民群众的生命财产安全，而且使电梯运行安全成为大众关注的焦点，对监管部门和特种设备监管人员的工作提出了新的挑战。

电梯监管工作的重点难点和相应举措

目前我国在用电梯数量近500万台，其中以曳引和强制驱动式电梯（大部分是客用电梯和小区住宅电梯）为主，这类电梯因广泛使用，频率较高，因此与广大人民群众生命财产安全息息相关，属于电梯监管工作中的重点。除此之外，电梯监管工作主要还存在以下三个难点。

一是电梯监管工作任务繁重，管理人员相对不足。根据我国现有在用电梯数量进行分析，全国大部分地区电梯监管人员和需监管的电梯之比为1‰。另外根据统计，近年来我国在用电梯的数量正以每年30%左右的速度在增长，这种监管人员相对不足的局面使监管部门和监管人员的工作压力进一步增大。

二是电梯种类型号繁多，维保单位业务技能亟待提高。虽然我国目前在用电梯以客用和住宅小区的曳引和强制驱动式电梯为主，但也有为数不等的载货电梯、消防电梯和扶梯。根据运行速度区分，这些电梯又分为低速梯、快速梯、高速梯和超高速梯等等。随着时代的发展和科技的进步，不少电梯制造厂商特别重视新产品的研究开发，目前一些技术更先进，安全更可靠，性能更优越的电梯在不断投入市场使用。在这种客观形势下，维保单位加强人才队伍建设，夯实技术基础，提高维护保养能力，适应电梯维保工作新形势的需要显得迫在眉睫。

三是随着人民群众安全意识的提高，电梯运行安全问题倍受社会广泛关注。随着我国经济社会不断发展，电梯已经从过去一种高端建筑配置成为今天一种基本建筑配置。放眼我们的工作和生活，无论是从工业厂房，还是到住宅小区；无论是从办公写字楼，还是到综合商业体；无论是工作学习，还是上下班途中，电梯已经成为一种我们每天工作和生活都要频繁接触并使用的机器设备。因此一旦出现电梯事故，有关事故信息、救援信息和处理信息如果不能及时充分对外公布，必然会引起民众的高度关注，造成恐慌心理。事实上，由于有关部门在近几年发生的多起电梯事故中未能充分重视信息通报工作，电梯运行安全已然成为社会广泛关注的焦点。

在电梯监管工作面临的这种压力下，各级监管部门高度重视在用电梯的日常监管，不断通过制度创新探索监管新模式，力求采取多管齐下，多措并举的方式，最大限度降低电梯事故发生率，保证电梯运行安全。目前监管部门通行做法主要是抓好几下以点：

一是推动出台电梯安全法律法规，做好建章立制工作。以《特设法》、《特种设备监察条例》为基础，进一步研究制定有关规章制度，划分监管工作的重点难点，明确各级监管职责，不同层级之间加强信息数据的沟通、采集与分析，切实有效加强电梯监管。

二是依托电梯物联网技术，加强事故救援队伍建设。以质监、安监、公安等政府职能部门为主导，优化整合电梯制造单位、维保单位和使用单位现有资源，组建电梯事故应急救援管理机构、调度机构和救援机构。通过信息传感设备，将电梯与互联网相连接，实现电梯的动态监控、风险预警、故障报警，完善事故应急救援预案，提高队伍应急救援能力。

三是推行电梯监督抽查制度，从严对违法行为予以查处。依据特种设备安全监督管理部门制定的电梯监督抽查计划和方案，委托有资质的检验机构对电梯及其安全部件实施抽查检验，加大对重点场所，重点部位在用电梯的检查力度，对违反监管法律法规的行为进行严肃查处。

上述措施从不同角度明确了监管工作的重点难点，合理优化了现有监管资源，增强了电梯制造单位、维保单位和使用单位的主体责任意识，一定程度上改观了电梯监管工作的困难局面，但是在查处电梯违法行为时也存在一些值得商榷的地方。

各级监管部门高度重视在用电梯的日常监管，不断通过制度创新探索监管新模式，力求采取多管齐下，多措并举的方式，保证电梯运行安全。

对电梯维保单位予以行政处罚的一个误区

有的监管部门为强调充分落实电梯维保单位主体责任，将日常检查中发现电梯运行技术参数不符合安全技术规范要求的问题，以维保单位涉嫌违反特设法第四十五条第二款之规定，依据特设法第八十八条第二款之规定予以行政处罚，笔者认为这种做法是欠妥当的，主要原因有以下三点：

一、监管部门应当正确理解特设法第四十五条第二款的法律含义。该款规定“电梯的维护保养单位应当在维护保养中严格执行安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全”。上述法律条文明文规定了电梯维保单位在对电梯的日常维护保养中应该遵守安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯安全性能。特设法第八十八条第二款也明确了维保单位在电梯维保过程中未能落实安全技术规范要求所应当承担的法律责任。但是，特设法第四十五条第二款从完整的法律条文表述来看只有一句话，各短句之间均是用逗号加以间隔，因此这句话应该理解成维保单位在电梯的维护保养过程中必须执行安全技术规范要求并保证其维护保养的电梯的安全性能，而不是苛责维保单位在电梯维保工作结束后至下一个维保周期开始前终结保证电梯运行技术参数符合有关规定。更进一步地说，作为安全技术规范的《特种设备安全技术规范》（TSG T7001-2009）和《电梯使用管理与维护保养规则》（TSG T5001-2009），均没有要求维保单位承担这种责任的表述。

二、以日常检查中电梯运行技术参数不符合安全技术规范要求对维保单位予以行政处罚有悖于行政法的基本原则。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一是行政法六大基本原则。对于监管部门来说，电梯是一个随时处于运行和待运行的机电设备，在电梯运行过程中零部件因不断使用发生摩擦老化，技术参数偏差，甚至失效失灵的情况不仅在理论上是存在的，在现实中也是存在的。因此无论电梯在经过维护保养后是否实际投入使用，均要求维保单位在两个维保周期之间任何时刻保证技术参数符合安全技术规定，否则便予以行政处罚显然与合理行政的行政法基本原则是不相符合的。从相反角度进一步分析，如果上述要求具备合理性，那么电梯在安装时按要求完成监督检验即可一劳永逸，不存在还需要按照技术规范的要求去完成半月、月、季度、半年和一年等周期性检验了。

三、以日常检查中电梯运行技术参数不符合安全技术规范要求对维保单位予以行政处罚有违反程序性要求之嫌。特设法第六十二条明文规定：“负责特种设备安全监督管理的部门在依法履行职责过程中，发现违反本法规定和安全技术规范要求的行为或者特种设备存在事故隐患时，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有关单位及时采取措施予以改正或者消除事故隐患。紧急情况下要求有关单位采取紧急处置措施的，应当随后补发特种设备安全监察指令”。从上述条文的内容和表述来看，监管部门发现任何单位和个人有违反特设法规定和安全技术规范的行为时，必须以书面形式开具特种设备安全监察指令，即便是紧急情况下也不例外。该条文使用的“应当”二字充分表明开具特种设备安全监察指令既是监管部门的一项监管权利， 同时也是监管部门必须遵守的一项程序性义务。所以监管部门在未履行此项程序性义务的情况下，对维保单位予以行政处罚是欠妥当的。

落实程序性要求对依法行政的重要性

2004年3月22日，为了更加扎实有效地推进依法行政，国务院研究制定了《全面推进依法行政实施纲要》，提出要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。实施纲要的出台，既具有深刻的时代背景，也是历史发展的客观必然。 十多年来，实施纲要不断地得到深入落实，有力地推动了我国法治化进程。特别是十八大以来，中共中央、国务院辩证地分析了依法治国和全面建设具有中国特色小康社会的关系，把依法治国和经济建设有机的结合并统一起来。2013年2月，习近平总书记在中共中央政治局就如何推进依法治国召开第四次集体学习讨论时就明确提出了依法治国，依法执政和依法行政要共同推进。党的十八届四中、五中全会也分别就如何通过加强依法行政促进法治政府建设作过专门论述，这是我党在新的历史时期就如何严格落实依法行政，促进法治政府建设的新要求。当前形势下，依法行政和法治政府的顺利建成已经不单单是党中央、国务院和各级党政组织追求我国实现法治化的目标，也是全国人民追求公平、正义、诚实、守信良好法治环境的夙愿。

行政执法作为行政活动一个非常重要的有机组成部分，按照党中央、国务院和有关法律法规的规定，毋庸置疑同样需要全面落实依法行政的有关要求，坚决做到有法可依，有法必依。有法可依是行政执法的前提要件，有法必依是行政执法的内在要求。因此，在行政执法活动中，行政部门和行政人员不仅要严格遵守行政法的实体性规定，更要严格遵守行政法的程序性规定。因为程序性规定，是实现依法行政的根本保证。

首先，只有程序正义才能实现实体正义。有一句法律谚语很好地总结了程序性法律规定的价值——程序是看得见的正义！美国哈佛大学政治学教授罗尔斯也曾说过：“正义是社会制度的首要价值”。法律作为一种有效管理社会的强有力的制度工具，一样需要追求广泛的公平正义。那么，行政执法作为一种法律活动，遵守行政法的基本原则和有关规定也是必然要求。这个“规定”既包含实体性法律规定，也包含程序性法律规定。它要求我们在办理案件时既要做到事实准确，客观公正，正确适用有关法律，还要做到严格遵守程序性要求，保证执法活动全过程的公平性和合理性。法治政府的建设就是要让法律在社会管理过程中发挥良好效用，反过来说，社会和个人的一切活动要在法律规范的要求下进行。因此，仅仅让法律机器运转起来是远远不够的，还要通过程序性规定保证她做到有序运转，规范运转，否则便难以保证实体性法律规定运用正确，这正是程序性法律规定宝贵的价值所在。

其次，程序性法律规定是对公权力滥用的有效制约。行政执法不同于民事诉讼，虽然主体双方都需要基于证据围绕行政当事人是否违法、是否需要予以行政处罚以及予以何种类型、何种幅度的行政处罚进行抗辩。但在行政执法活动中，执法机关代表的是公权力，相比之下行政当事人被赋予更多的责任和义务。在这种客观现实下，必须通过立法设置科学合理的执法程序来对公权力进行必要的限制。例如：2011年6月份颁布的《行政强制法》自施行以来，行政执法部门在采取强制措施时不仅更具有操作性，而且其行为被严格规范化，受到众多执法机关和社会的一致好评，从这个角度讲，行政执法活动中程序性法律规定必须遵守。

最后，程序性法律规定是行政当事人合法权益的有力保障。马克思说过“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”，在行政执法活动中，行政当事人应当对行政机关承担起所应承担的责任和义务，同时，行政机关也要充分重视保证行政当事人的合法权益。而程序性法律规定作为看得见的正义，正是行政当事人合法权益的保障所在，因此行政机关在执法活动中没有理由不遵守各项程序性法律规定。2003年《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，为早日实现建设法治政府的总目标，全国人大、国务院和各部委配套制定颁布了大量法律法规和部门规章，比如《行政许可法》、《行政强制法》、《物权法》、《政府信息公开条例》等。这些法律规范对促进依法行政起到了良好作用，各行政机关在执法活动中不仅要模范遵守上述法律法规中程序性法律规定，还要注重将行政法基本原则与特别法具体规定相结合，从根本上保证执法活动中实体法律运用正确，程序规定严格遵守，真正实现依法行政，保证当事人的合法权益。

作者单位：江苏省苏州市质量技术监督局