利用好战略机遇期大力促进铁路集装箱多式联运发展

周红云

近日，国家发改委、交通运输部、铁路总公司联合发布《“十三五”铁路集装箱多式联运发展规划》（以下简称《规划》），就当前面临的主要问题及未来发展形势提出了铁路集装箱多式联运发展目标。

同时围绕着“完善联运通道功能”、“加强综合枢纽建设”、“扩大服务有效供给”、“加快技术装备升级”、“推动信息开放共享”等内容明确了发展重点任务，并安排了较为全面的保障措施。

一、发展铁路集装箱多式联运影响深远

我国正面临或逐步面临着西方发达国家多式联运起步阶段相似的社会背景。一方面，经济转型和供给侧结构性改革带来货源结构变化，煤炭、矿石等大宗能源、原料类货物需求趋缓，工业产成品尤其是高附加值产品货运需求依然旺盛；另一方面，土地资源稀缺、劳动力匮乏及运输业高能耗、交通拥堵、环境污染等问题频出，无法支撑对低碳、绿色可持续的未来经济社会发展的预期。

由于经济结构转型，铁路的货运市场也在发生着深刻的变化，铁路通过自身改革，不断努力适应这个变化。在过去的3-4年里，这种变化已经为铁路集装箱运输创造了有史以来的最好成绩，已成为铁路货物运输发展的新亮点。

2016年铁路集装箱发送量达到761万标箱，同比增长40%左右，中欧班列已累计开行达到2964列。调结构和转方式带来的货源结构变化与大规模高铁建设带来铁路运力提升叠加，以及绿色交通、融合交通发展的要求，使铁路集装箱多式联运面临着重要战略机遇期。

多式联运关联产业多、服务链条长，是拓展产业联动空间，激发经济增长活力的有效载体，有助于形成新的产业集群。据测算，“十三五”期，我国多式联运发展可直接带动投资近万亿元，并推动形成“中国制造2025”新的增长点。我国经济结构特征决定了铁路运输应是多式联运的骨干力量，铁路集装箱运输服务水平一定程度影响着我国多式联运的发展。

铁路集装箱多式联运发展对贯彻落实国家“一带一路”建设战略，对标国际集装箱运输链，促进铁路“走出去”具有重要作用。作为国家层面制定的第1个铁路专项规划和以铁路为主导的多式联运纲领性文件，《规划》與国家物流发展和多式联运所述其他文件在战略方向和政策措施上具有融通性，表明铁路集装箱运输对多式联运发展的影响巨大，彰显国家对进一步推动多式联运发展的信心与决心，必将对破解制约瓶颈、进一步推动物流业降本增效具有重要的现实意义。

同时，《规划》也契合铁路货运转型发展的内在要求，为优化铁路货运结构、加快铁路物流现代化进程指明了方向。因此，《规划》的发布将成为铁路集装箱多式联运发展的分水岭，标志着铁路货物运输将要进入到以协同化、规模化和标准化为标志的多式联运发展阶段。

二、政策推动是多式联运发展的长期动力

多式联运是国家物流业发展的战略问题，是不同运输方式协同构建的高效服务系统。因此，自上而下的政策着力推动是多式联运发展的长期动力。自2014年以来，国家密集出台各项政策鼓励多式联运发展，发改委、交通运输部也在多项文件中力推多式联运，但对铁路集装箱多式联运做出如此全面的布署还是首次。

纵观欧美多式联运发展经验，政府的政策支持极大地推动了多式联运的发展。为解决全球能源危机、环境污染、土地资源稀缺等问题，政府充分利用铁路、水运的集约化和重载化优势，从制度层面加大政策倾斜力度且长久持续。

目前已基本形成形式多样、装备先进、标准完善、组织顺畅、政策完备的多式联运体系，在单一运输方式增长乏力的背景下，多式联运运量持续快速增长。在美国多式联运业务收入占到美国铁路总收入的20%以上，超越煤炭成为铁路收入的主要来源。

《规划》明确提出“简政放权、放管结合”的工作思路，避免了“一抓就死，一放就乱”的矛盾，但如何协调好行政与市场的关系，需要在实践中不断探索。

《规划》从政策层面提出，一方面，加大和引导社会资本对集装箱多式联运线路、枢纽、信息系统等基础设施建设投入；另一方面，通过加强立法和市场监测，建立多式联运规则体系，让更多的运输或物流企业进入为客户提供多式联运服务，总体方向和趋向较为明确。

《规划》同时提出建立“推动多式联运协调工作机制，着力解决跨边境、跨领域、跨部门的重大问题”的工作思路是适宜的和及时的。

三、充分发挥企业在多式联运发展中的主体作用

企业自身改革发展与政府的政策支持是促进多式联运发展的双刃剑。自2013年铁路货改以来，铁路总公司把集装箱运输作为向现代物流转型、推进市场化改革的重要途径。

今年在全国铁路工作会议上提出的“加快调整货运产品供应，大力发展集装箱、特货运输、快运业务和多式联运，不断优化运输物流结构，实现各种交通方式优势互补、合作竞争，努力降低社会物流成本，进一步发挥好铁路在综合交通体系中的枢纽骨干作用”与《规划》主旨基本一致。

正如《规划》所强调的，铁路方面要在创新物流服务模式、打造多式联运链条、加强运输时效性管理、拓展延伸增值服务等方面不断探索，积极拓展以集装箱为载体的冷链、商品汽车、液体化工和食品、粮食、水泥等专业物流服务。集装箱有铁路箱和自备箱之分，集装箱不能共享共用已成为制约多式联运发展的主要问题之一。

集装箱共享共用可以加快集装箱周转，降低箱使费，解决多式联运成本过高的问题。《规划》提出“研究建立跨边境跨区域跨方式箱使循环系统”问题，同时还特别强调“推动铁路、港口、航运等企业建立联动机制，拓展合作方式，形成发展合力”。推动集装箱共享共用，尽管难度很大，但已经让我们看到解决问题的希望。

四、补齐铁路多式联运基础设施布局和建设短板

铁路集装箱多式联运发展面临的主要问题之一是基础设施建设滞后，其中多式联运枢纽规模总体偏小、各种运输方式衔接不畅问题较突出。《规划》明确提出构建以一、二级铁路集装箱场站为中心的集装W箱网络，加快实施铁路引入大型公路货运站、物流园区、产业园区工程和疏港铁路建设。铁路集装箱多式联运产业链长，辐射空间十分广泛，涉及的境内外行业和部门众多。

因此，应從国家层面在综合既有铁路、水路、公路及社会各类物流设施的基础上，在全国范围内统筹规划布局多式联运枢纽（包括内陆港），加强功能设施的配套完善，重视铁路站场周边集疏运公路的配套，通过将诸如自贸区、保税区、出口加工区、特殊商品指定口岸等相关政策，以及启运港退税政策逐步向多式联运枢纽倾斜，有利于促使货源更多地向铁路聚集。

同时开放铁路场站等货运资源，构建集合各种社会资源的物流平台，并围绕着这一平台打造临站经济，进一步延伸新的产业集群，实现真正意义的多式联运与产业的相互融合。

五、解决好多式联运标准体系和信息开放共享问题

多式联运的优势在于通过使用标准化运载单元，实现跨运输方式无缝衔接、便捷换装和快速转运。然而由于各种运输方式在适箱品名、运输单证、设施设备标准、危险品名认定、计费标准等方面存在不一致，造成一些集装箱货物在转换节点被迫拆箱，导致多式联运通而不畅。

因此，研究建立统一协调的多式联运标准规则体系十分重要。《规划》提出了“加快完善相关法规、标准规范体系，全面对接相关国际联运组织规则”。同时，还就铁路运单“提单化”及“一单制”等与法律责任较为相关的问题提出了发展设想。多式联运经营人的责任划分一直是困扰其发展的瓶颈，需要相关各方尽快研究落实解决方案。

在大数据和互联网时代，信息资源交互共享是信息流转化成物流的关键，对全面促进多式联运发展具有十分重要的意义。在集装箱多式联运中，由于有租箱、还箱，以及逾期收费等问题，客户对运输过程中集装箱状态掌控及信息开放共享的要求比一般货物运输更高，信息开放共享已成为集装箱多式联运迫切需要解决的主要问题之一。

《规划》用很大的篇幅论述信息开放共享的重要性，一方面提出加快铁路、公路、水运等不同运输方式之间，以及海关、检验检疫、物流和工商企业等不同业务系统之间信息衔接；另一方面，研发面向客户的信息服务产品，实现需求提报、到达交付、信息查询、通关查验、转账结算、保价理赔等“一站式”线上服务和全程综合物流系统解决方案。

六、追求技术进步是多式联运发展长久的主题

多式联运的基础在于标准化、集装化的应用。目前，铁路部门正在积极研究各种适合中国货运需求的新装备，不断增加集装箱的保有量和装备水平的现代化。

围绕着《规划》的出台，应加强以下问题的研究：一是包括标准化运载单元、专用载运装备、快速转运设备等在内的技术标准建设；二是铁路驮背运输专用平车、公铁两用挂车以及其他多式联运专用载运机具等的研发应用；三是开展适应各种箱型的公路货运车型标准化推广。

另外，《规划》还明确提出研究构建“双层集装箱通道”和“内陆箱体系”两大涉及铁路集装箱多式联运发展的重大经济和技术问题。因此，加快多式联运技术进步，促进科研成果转化，不断更新设施设备将对我国多式联运产业发展带来不可估量的推动作用。

（作者系中国铁路经济规划研究院副院长）