城市水管理模式的比较研究

英震

[摘 要]水作为生命之源、生存之要、生态之基，关乎国家发展、民族存续。新加坡和香港是经济高度发达，但水资源严重短缺的现代化大城市。这两个城市在水资源管理方面有很多创新与独到之处，值得认真学习和借鉴。

[关键词]新加坡；香港；水管理模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.134

[中图分类号]TV213.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）16-0-02

水作为生命之源、生存之要、生态之基，关乎国家发展、民族存续。新加坡的国土面积仅为719平方公里，只有400万人口，但工商业和金融服务业却十分发达。由于国土面积有限，国内不能大量贮存雨水，导致水资源严重缺乏，超过50%的供水需从马来西亚的柔佛（Johor，Malaysia）进口。因此，新加坡必须加强水资源管理，这是关乎国家经济发展和公众社会生活的重要问题。

1 新加坡城市水管理模式简介

作为一个极度缺水的城市国家，新加坡在水资源管理方面不仅已经采取了许多创新之举，并且取得了显著成就，成为世界上最优秀的水务管理国家之一。

1.1 管理机构。

2001年以前，新加坡的供水和污水处理分别由不同的机构来管理。贸易与工业部（Ministry of Trade and Industry，MTI）下的公共事业局（The Public Utilities Board，PUB）负责饮用水管理；环境部（Ministry of The Environment，MTE）负责整体环境管理，主要负责污水排放及处理、水资源收集等与水环境相关的事务。2001年，公用事业局接管污水排放和处理职能，其责任扩展到废水处理、洪水控制以及废水系统等领域。目前，公共事业局是负责与水有关事务的最主要的管理机构，对水进行综合管理。其设有供水（水厂）处、供水（网络）处、最优采购部、集水区及水道处等12个业务部门和主席/行政长官办公室、财务部、人力资源处等5个办公部门。1979年，新加坡设立节水监查办公室，具体负责制定节水计划、检查高层建筑物的水箱、调查节水方面的违法活动等工作；1981年，又成立节水办公室，负责向用水大户提供节水措施建议、对公众进行节能宣传和教育等工作。

1.2 法律法规

新加坡先后制定出台了《环境污染控制法（2002）》《环境公共健康（有毒工业废物）条例》《废水和排水系统法（2001）》《公共设施法（2002）》《公共设施（供水）条例》《公共设施（中心集水区和集水区公园）条例》等一系列系统、全面的环境法律法规体系。这些法规条例明确规定，在新加坡，水是公共财产，政府通过行政和法规手段對涉及公众利益的水问题进行干预。

1.3 具体措施

政府从开源和节流两方面入手，推进水资源管理。在开源方面，政府主要通过实施天然降水、进口水、新生水和海水淡化等四大“国家水喉”计划，增加水资源的供应量；在节流方面，政府投入巨资完善相关基础设施，减少水流失量（Unaccounted-For-Water）。此外，政府还通过采纳梯级水费和征收水保护税减少民用水使用量。用水户除了交纳水费、水保费以外，还要交纳污水处理费和清洁费，这是一项法定收费，主要用于污水处理和对现行排污系统进行维护和保养。

1.4 奖惩机制。

为了减少小企业大幅升级节水设备时遇到资金困难，政府不仅通过大力推行节水项目投资补贴计划（IAS）、单位资源生产率计划（RPS）、单位资源生产率研究计划（RPFS）等三项节水补助计划，来提高其节水积极性，还对超标排放污水的，采取第一次最大罚款5万新元，以后每次罚款10万新元的严厉处罚。此外，为了进一步提升投资效果和促进地方水工业发展，1995年，政府不仅将公用事业局企业化，还出台政策措施，来调动和鼓励私人参与城市卫生基础设施建设。

1.5 教育培养

公用事业局联合学校、工业协会、宾馆联合会、出版社等机构，每年投入数百万元，开展一系列加强普通民众保护环境的公共意识的活动，尤其是“让新加坡清洁”特别运动和“清洁和绿色周”等公共意识培养活动。“让新加坡清洁”运动侧重于提高公众对环境和水问题的认知。学校是环境信息的重要传播体，因此教育体系发挥着重要作用，儿童在幼儿园和小学阶段就被要求了解节约用水的基本做法，以便养成节约用水的好习惯。自1990年起，新加坡每年举行不同主题的清洁和绿色周（Leitmann，2000）。2005年，政府以“全民水源：节省、珍惜、享用”（water for all：conserve，value，enjoy）为口号，开展了一场声势浩大的全民教育运动。通过努力，新加坡民众的节水意识不断增强，连导游、出租车司机也会对游客进行节水、环保教育。

2 香港城市水管理模式简介

香港位于亚洲大陆东部边缘、太平洋西岸，由香港岛、大屿山、九龙半岛以及新界（包括262个离岛）组成，面积约1 100平方千米。2007年，香港人口699万，饮用水需求量为95 100万立方米。预计到2030年，香港人口将达到840万，用水需求量约为131 500万立方米。由于地形为多山的丘陵高地，透水性差且难以储水，再加上地下水储量少，本地可收集利用的地表水不足耗水量的1/3。因此，香港饮用水中的70%～80%是来自80千米之外的广东东江。高效的城市水管理对香港而言，显得尤为重要。

2.1 管理机构

作为官方经营的公用事业，香港的城市水资源管理主要由发展局和环境局共同负责。发展局下属的渠务署主要负责防洪治涝和污水处理，水务署主要负责城市供水用水管理，具体包括节水宣传、节水意识培养、安装水表、征收水费、强制性节水、采用新科技更新防渗漏设备以及利用海水替代淡水冲刷厕所等。环境局下属的环境保护署主要负责水质监测和污染防治。endprint

2.2 法律法规

香港在水资源管理方面已经建立了一整套完整的法律法规，不同的部门按照法律来处理各自职责范围内的事务。水务署主要依据《水务设施条例》和《水务设施规例》等进行水资源管理；渠务署主要根据《土地排水条例》《污水处理服务条例》《污水处理服务（排污费）规例》和《污水处理服务（工商业污水附加费）规例》等进行防洪治涝和污水收费；环境保护署则根据《水污染管制条例》和《水污染管制（一般）规例》等进行水污染管理。其中1980年制订的《水污染管制条例》，是香港管制水污染的主要法例。

2.3 具体措施

2008年，特区政府推出了一套長至2030年的《全面水资源管理策略》，其重点是“先节后增”。在用水需求方面，政府通过加强公众教育，宣扬节约用水；通过推行用水效益标签计划，鼓励使用节水器具；通过推行“更换及修复水管计划”和“全面水压管理”，努力减少渗漏损耗；通过加强执法管理，防止非法取水；通过扩大淡水冲厕体系，节约淡水资源需要。在供水管理方面，政府通过实施“水污染风险及影响评估”等，切实加强水资源保护；通过鼓励使用再造水（包括循环再用洗盥水和雨水），节约高质量水源使用；通过发展海水淡化计划等，积极开展新水源开发研究。

2.4 奖惩机制

2009年，渠务署推出了涵盖各类常用用水装置和器具的“用水效益标签计划”，鼓励消费者自愿使用节水器具及设备。据预计，以在2030年40%的节水器具市场渗透率计算，香港每年将可以减少1亿立方米的用水消耗。渠务署还与香港绿色建筑议会紧密合作，参照“建筑环境评审法计划”，鼓励私营发展商在新项目的翻修或改装工程中，优先使用节水器具和其他节约用水设施。同时，水务署不仅每年调整一次水费，且从1995年4月1日起，对居民按供水量1.2港元/m3的标准征收排污费，对工商户还按行业不同另征污水附加费。据统计，现在的水费开支约占到全港住户平均生活开支的0.4%。

2.5 宣传教育

水务署一直致力于以多元化的渠道向香港公众，尤其是年青一代，宣传节约用水常识。针对学生，水务署不仅通过举办巡回讲座、校园用水考察及保护水资源大使比赛等，培养学童从小节约用水的意识。与此同时，水务署还与学校加强合作，推出一套以“珍惜水资源”为主题，且结合知识教授及理论实践的“惜水学堂”节约用水教育计划教材。针对公众，水务署举办以家居可采用的实用节水方法为主题的各项比赛活动，如“齐来悭水十公升”运动等；在重点加强学生对节约水资源的兴趣及理解的同时，帮助公众认识香港供水系统的运作情况，提高节约用水意识。与此同时，针对高用水量行业，2014年11月，水务署支持水资源及供水水质事务咨询委员会（水咨会）在香港科学馆举行“酒店业及饮食业节约用水研讨会”，为业界提供一个交流用水管理、节水措施、节水系统设计及技术经验、心得平台，为推动节约用水文化作出了突出贡献。

2.6 人才队伍

截至2016年11月1日，香港水务署共有员工4 442人，其中371名为专业及助理专业人员。水务署高度重视打造一支能干、尽心尽力的工作队伍，通过在滤水、安全性、资讯科技和员工语言能力改善（2010年，为提高员工对水处理最新发展的认识，设立了技术转移工作坊及培训小组）等方面的培训，有效降低了水务工程合约意外率；通过提供员工沟通平台和激励计划，有效提升了服务质量和运作效率；通过推行“职位互调计划”，帮助员工拓展了眼界、丰富了工作经验；通过举办各色各样的体育活动，协助员工更妥善维持工作与生活的平衡。2002年成立了由不同组别、各职级员工组成的义工队（经社会福利署“义工运动督导委员会”秘书处登记，登记号码G32），也积极参与社区及各志愿组织所举办的慈善活动。

3 新加坡、香港城市水管理模式的比较与借鉴

作为两个严重缺水而经济社会高度发达的现代化都市，新加坡、香港两地在水资源管理中存在一些不同之处。如在水资源管理模式上，新加坡采用高度集中统一模式，而香港采用分工协作、各负其责模式；在机构性质上，新加坡为企业性质，而香港为官营公共事业性质；在队伍建设上，香港在注重专业队伍建设的同时，还强调构建义工队伍。两地也有很多相同之处，主要有以下几点。

3.1 制度健全、以法管水

健全完善的水资源管理法律法规体系，是城市水资源管理的有效保障。两地都十分注重水资源管理的法治建设，先后出台了涵盖废水回收、污染处理等方面的法律法规，使水资源管理实现了有法可依。我国要借鉴两地做法，一方面要继续加大对水资源管理的立法力度，形成健全完善的法律制度体系，用制度法规管水、治水、用水；另一方面要根据时代发展和形势变化，对有关法律法规及时修订、增删，确保法规的时效性。

3.2 奖惩并举、措施到位

奖惩结合是确保水资源管理高效的最佳途径，如新加坡通过IAS、RPS、RPFS等节水补贴计划，而香港通过建筑环境评审法计划来鼓励企业进行节水。此外，两地通过对超排放企业处以罚款、加征费用的方式，对违反水资源管理法规或节水效果不佳、处理不力的企业和个人进行惩处，有效提高了水资源利用效率。

3.3 开源节流、小处着手

保障城市供水，一方面是开源，尽可能提供更多的水资源；另一方面是节流，尽可能减少水资源使用和浪费。新加坡和香港都从这两方面着手，先后推出了形式多样、目的相同的具体举措，如新加坡通过“国家水喉计划”、香港通过“海水淡化计划”等来增加淡水供应量，同时两地还通过采用水管改造、费用征收等措施减少淡水使用和浪费。

3.4 教育宣传、营造氛围

良好的用水习惯是管理、使用水资源的重要环节，只有全社会都形成节水、爱水的良好习惯，才能有效使用和保护水资源。两地都十分注重培养居民尤其是青少年的节水意识，如新加坡通过教育体系，香港通过设立临时水资源教育中心对青少年学生开展水资源知识教育，培养孩子从小树立良好的节水、护水习惯。

虽然，由于域情不同，两地的水资源管理模式也不尽相同，但其完善的法律法规体系，奖惩结合的强化机制，从小处、细处着手的具体措施，注重教育宣传的良好氛围，值得我国学习借鉴。endprint