ppp融资模式下工程造价的影响因素及对策

陈传荣+宋乾

【摘要】PPP（Public-Private Partnership）融资模式即政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。也正是由于PPP项目数量的飞速发展，使得PPP融资模式的质量备受关注。随着PPP项目在我国的普及，该模式下存在的弊端和问题也需要得到重视和改善。本文拟对广义PPP融资模式下，着眼于政府部门，对产生影响的主要因素进行分析并提出解决方案。

【关键词】广义；PPP融资模式；政府部门；工程造价

【Abstract】PPP （Public-Private Partnership） financing model that the government and social capital cooperation model is in the infrastructure and public services to establish a long-term relationship. Often the model is responsible for the design， construction， operation and maintenance of most of the infrastructure by social capital and receives a reasonable return on investment through "user pays" and the necessary "government pay"； government departments are responsible for infrastructure and public services prices and Quality supervision to ensure maximum public interest. It is also because of the rapid development of the number of PPP projects， making the quality of PPP financing model of concern. With the popularity of PPP projects in China， the shortcomings and problems in this model also need to be taken seriously and improved. This paper intends to focus on the government departments， the main factors that affect the generalized PPP financing model analysis and propose solutions.

【Key words】Generalized；PPP financing model；Government department；Project cost

1. 引言

按照廣义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 目前，中国PPP大市场已初步建立，成果超过预期。在不少地方，PPP已成为政府稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手。截至2016年底，财政部PPP综合信息平台已收录全国入库项目1.1万个，覆盖能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游等19个主要经济社会领域，投资额达13.5万亿元。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。随着PPP项目在我国的普及，该模式下存在的弊端和问题也需要得到重视和改善。其中解决好政府一方存在的问题是控制公共项目建设总投资的重要环节。文章主要立足于政府一方，就如何减少和控制政府部门所出现的问题进行分析，并进一步提出相关的解决方案。

2. PPP项目工程造价的影响因素

2.1 政府部门对PPP项目的估算错误。

由于PPP项目的运营期一般较长，有的项目甚至长达20～30年之久，双方签订的合同的灵活性会有很大的局限性，这就使得政府部门需要对项目的发展做出更加准确的预判。事实上，大多数PPP项目在合同签订之初，通常只考虑了当前时点的运营状况，而对未来的变化没有给予足够的重视，导致项目的预期收益或效益产生巨大偏差。年收益或项目运营全周期收益被估计过低会导致项目的投资成本过高，私营机构的盈利过高，从而使得PPP融资模式的优点不复存在；相反，预估过于乐观会导致私营机构的利益受到极大地损失，项目长期运营的稳定性受到极大的威胁，进而容易引发公共服务质量的下降，引起民众的不满。需明确的是，PPP中公共部门与私营部门之间的合作并不是简单瓜分利润，政府作为公共服务的提供者，有义务控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。因此，减少政府部门对项目运营期的估算失误是十分有必要的。endprint

2.2 政府官员与私营机构存在非法串通现象。

PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，并从项目生命周期角度强调了私人部门的参与，尤其是强调了私人部门的投融资PPP融资模式的的性质和特点决定了公共项目的建设和运营期间，政府部门和民营企业有诸多交涉和业务往来，这样就特别容易滋生政府官员腐败和私营企业行贿的现象。而官员贪污、腐败的危险是巨大的、不容忽视的。一旦官商串通，一方面，私营机构可以获得更长的特许经营权，从而增加私营机构的投资回报的同时，也增加了公共服务项目的建设成本；容易导致某些私营机构利用特权，形成不争的垄断竞争，进一步规定垄断价格，攫取高额利润。这样势必会导致民众的极大不满。

3. 控制PPP项目工程造价的解决对策

3.1 提高政府部门在项目运营期的造价估算的准确性。

（1）为了项目长期运行稳定，使项目生命周期的综合成本最优化，一方面要加强政府部门对项目全运营周期运营状况预测的准确性，一方面要制定更加合理、靈活的合同条款。

（2）为了提高政府部门对项目全运营周期运营状况预测的准确性，首先，在项目前期就应该尽量做好整个生命周期的规划。通常，政府应该聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析，确保参与方对项目需求有充分的理解，对项目的费用有可靠的预算，对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担；在作出投资决策之前，要认真进行可行性研究，并对投资项目的经济效益进行计算和分析，充分比较项目的时间性指标，价值性指标，比率性指标。当可供选择的方案多于一个时，还要对各个方案的经济效益进行比较和选优。然后，政府部门要通过事先公布的采购和要求，吸引众多的投标人按照同等条件进行平等竞争，按照规定程序并组织技术、经济和法律等方面专家对众多的投标人进行综合评审，确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价。

（3）相较于提高政府部门对项目全运营周期运营状况预测的准确性，设法制定更加合理、灵活的合同条款显然是更加高效便捷的解决方法。政府部门与私营企业起草公共服务建设项目的相关合同时，一方面要慎重考虑来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价，从而起草相关更加合理的条款，另一方面可以拟将特许经营权确定在某一时间区间范围之中，从而提高合同的灵活性，更好的协调合同参与方之间的利益。

3.2 对政府官员与私营机构非法串通进行控制。

为了更好的解决官员与私营机构的非法串通现象，政府部门可以从以下多个方面入手：

（1）为PPP模式专门制定严格的法律法规，为政府部门与私营机构的合作提供稳定、公平的法律环境，应极力避免由于国家政策变化而导致的不稳定性。当前PPP项目的运营周期通常都是跨越一任甚至几任官员任期，这也说明为规范PPP市场，制定更加权威的法律甚至宪法是即为有必要的。这不仅可以有效制约地方政府的“无法无天”和滥用职权，还可以震慑一些企图不良的私营机构。政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，有利于双方保持更加积极地合作激情，从而有利于PPP模式的健康长久的发展。

（2）加大对政府部门违法官员的惩处力度，建立健全PPP项目中的权责统一体系。由于PPP项目涉及金额通常是巨大的，其中牵扯的政府部门和官员的数量也是庞大的，因此，只有制定完备的权责体系，加强对违法行为的惩罚力度，才能更好的维护好政府的职能、树立好政府的形象。

（3）鼓励民众对政府和企业、企业对企业、企业对政府、政府对政府的监督行为。由于PPP项目涉及领域和区域都较为广泛，只有积极倡导各方相互监督，才能使公共服务项目的建设和运营取得效益最优化。

（4）加强对政府廉政为民和企业正当经营的教育。事实上，PPP作为一种公共服务项目建设的融资模式，并非纯公益的。由于企业参与PPP项目本身的目的就是为了盈利，因此一切在项目建设和运营期间的非法违法行为都是利益驱使所致，这就难免导致一些官员不能禁受住企业的不当诱惑，从而走向违法道路。因此，树立正确的为官之风是解决官员腐败的根本途径，加强企业正当经营教育的同时，大力弘扬社会主义核心价值观，加大对官员的为政教育是解决官商狼狈为奸的两种相辅相成的途径。

4. 结论

PPP融资模式的发展完善了我国的融资模式体系，在该种模式的引领下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发有利于社会资本创新活力，有利于实现公共服务供给动能转换。这正是由于PPP模式的巨大优越性，使得其地位在国民经济建设和发展中也愈加重要，也因此，PPP模式需要不断完善，进而更好的服务于经济的建设和发展。而PPP模式下，影响工程造价的因素是复杂的，多样的。只有对项目各方进行全面的调整和改造，才能控制好工程造价。作为重要的参与方和建设方，政府只有履行好自身的职能，减少自身的决策失误，提高自身的执行能力，才能更好将PPP项目建设的受人们支持。

参考文献

[1] 刘玉洁.谈PPP模式的风险分析及应对策略.《经济》，2016.

[2] 杜亚囡.粮仓建设PPP模式中同业竞争风险分析及应对策略研究.《河南工业大学》，2016.

[3] 刘子臻.浅谈建设项目施工阶段的造价控制[J].山东科技大学，2017.

[4] 周楠.PPP模式在中国实践的风险与对策分析[M].《门窗》，2017.

[5] 高兰英.浅谈建设单位如何加强施工阶段的工程造价管理与控制[J].《科技创新与应用》，2012.

[6] 王劲松.在PPP模式下城市开发建设面临的机遇、风险和对策分析[J].《工程技术：引文版》，2016.

[7] 李永福.主编《建设工程工程量清单计价与报价》经济科学出版社，2004年6月.

[8] 蔡临申.民间资本投资基础设施项目的PPP模式研究.浙江大学，2006.

[9] 曾晖.我国基础设施PPP模式的应用研究.《印度洋经济体研究》，2005.

[10] 何寿奎.公共项目公私伙伴关系合作机理与监管政策研究.《重庆大学》，2009.

[11] 何涛.基于PPP模式的交通基础设施项目风险分担合理化研究.《天津大学》，2011.

[文章编号]1619-2737（2017）07-18-618endprint