大数据基因与政务资源共享整合之道

2013年，维克托•迈尔•舍恩伯格在《大数据时代》中指出：大数据带来了信息风暴，正在变革我们的生活、工作和思维，大数据开启了一次重大的时代转型。在国家层面，大数据正日益成为国家基础性战略资源，成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和支撑，蕴藏着巨大的潜力和能量。政府作为最大的数据生产者和拥有者，在其管理过程中产生的政府数据在社会大数据中占有比重最大，权威性最高。然而事实正如李克强总理所说：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”我国政务信息资源建设虽然经历了很长一段时间，但其资源共享工作却不尽人意。大数据作为当前炙手可热、备受推崇的新理念、新技术、新应用，如何发挥其价值助力政务信息资源共享，是亟待思考的问题。

亟待解决的关键问题

“政务信息孤岛”现象是制约政务信息资源共享的藩篱。长期以来，政务信息依据类别、部门、地域等被孤立、隔离，同一时空对象所属的类数据和信息之间天然的关联性、藕合性被割裂。政务信息资源普遍存在部门割据、重复建设等问题，在浪费资源的同时极大阻碍政府职能的发挥和服务型政府的建设。其中关键的问题依然是顶层规划不够完善、标准规范多重、利益保护盛行。

第一，顶层规划不够完善。政务信息化建设初期表现为“各级政府和部门开展政务资源信息化建设各自为政、适用不同标准、内容单调重复。”因为缺乏总体规划，各政府部门只能按照政策的大致方向围绕自身业务开展政务信息资源建设，依据本部门相关规定孤立的管理。同时，部门间信息共享的长效机制尚未形成，缺乏四级联动的信息资源共享顶层架构以及共享合作的机制。另外，还有一个重要的原因是各地区、各部分信息化水平参层不齐，政务系统分散建设。顶层规划是建设持续发展的有力保障，习总书记在2017年2月24日考察北京城市规划建设时就曾强调“合理布局，规划先行”，规划起着战略引领和刚性控制的重要作用，做好规划是首要任务。

第二，缺乏统一的建设规范与标准。政务信息资源共享的核心问题是建设安全可靠的政务信息资源目录体系和交换体系。虽然我国早在2002年即公布了《电子政务标准指南（第一版）》，并颁布了一些行政审批和公共服务的地方标准，但这些行业标准和地方标准的应用范围仅局限于本系统内部。因为缺乏规范与统一标准的约束，各政府部门政务信息系统的开发建设均依据本部门需要出发建立，根据自身政务信息资源特点运行、保存，形成政务信息资源独立、封闭、分散的局面。系统建设标准不一，各部门政务信息资源内容、储存格式不尽相同，不同版本之间不能实现完全兼容。断裂的政务信息资源如同打散的数据基因，信息资源的价值无法传承延续，无法发挥其整合共享的优势。

第三，共享意识淡薄。从实施电子政务建设以来，各区域政府、部门的职能划分明确，信息资源系统自成体系，信息资源相对独立且封闭。长期以往部门间缺乏全局发展观念与共享意识。很多政府部门人员认为政务信息资源是部门的私有资源，是自身价值的产物与象征，从而产生“信息资源保护主义”，公共权力部门化、部门权力利益化的现象突出。部门间的利益博弈，造成其缺乏思维发散性与关联敏感性，不仅极大地浪费行政成本，而且直接导致信息闭塞，形成“信息孤岛”。各个政府部门对信息资源的分割和垄断使巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况的鲜明反差，极大地制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力，造成了极大的浪费，不仅成为阻碍信息化发展的瓶颈，也造成应用“烟囱”和信息“孤岛”林立。

大数据助力势在必行

在政务信息资源共享严峻的形势下，国务院于2016年9月印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，该办法对当前和今后一个时期推进政务信息资源共享的原则要求、主要任务和监督保障做出规定；对部门之间信息共享工作提出了新的要求。大数据的理念与技术为打破部门利益藩篱，推动政务资源共享提供了更多的思路和选择。《失控》一书曾提起：“人类在创造复杂机械的进程中，一次又一次地回归自然去寻求指引。机械与生命体之间的重叠在一年年的增加，人造物表现的越来越像生命体。每个系统都具备如生命的属性，这种人造或天然的系统统称为‘活系统’”。自然界的生物依靠基因支持着生命的基本构造和性能，大数据时代的数据基因则是实现数据跨系统共享交换、创新应用的内在逻辑和信息规则。依靠数据基因的内在逻辑提取出一套适用于所有“活系统”的统一规则能够解决数据共享的底层应用问题、突破政务数据管理瓶颈、实现数据深度价值挖掘。

第一，大数据能够解决数据共享的底层应用问题。大数据具有开放、共享的属性，其根本思想是将分散的资源集中起来，发挥信息资源集合优势与作用。在政务信息资源的建设初期，各级政府都在不断摸索前进。由于初期统一建设规范与规则的缺乏，数据资源并没有得到充分的利用，部门自身对信息资源价值认识不足，数据“杂乱无章”，更无法实现政务资源共享。在多元载体的支撑下，大数据打破了原有政务信息资源传播渠道和内容的垄断，以数据内在逻辑与规则作为解决问题的切入点，从信息资源生成，规范数据元统一标准规范，匹配共性关键数据，建立涉及核心数据字段池，到建立交换共享目录等手段做到政务信息资源整体盘活，从数据最根本将相互独立封闭的杂乱数据整合成丰富有序、有用且可靠、可理解的信息，打破政务信息资源共享瓶颈，解决数据共享的底层应用问题。

第二，大数据能够突破政务数据管理的瓶颈。从技术来看，大数据代表了新一代的数据管理技术，利用丰富的信息来源以及多元的信息载体使信息边界变得模糊，政务信息资源的获取、传输、利用呈现出与传统信息资源不同、更加开放聚合的特点，不同部门、不同层级、不同维度的信息资源可以通过有效的资源整合形成一个丰富的政务信息资源体。同时大数据以多元异构数据为对象，在超大规模数据集上分析，以分布式架构为主，高效处理释放活力。从理念的视角来看，大数据提供了政务管理的全新思维。每一个行为主体包括政府、公民都可以成为信息资源收集、利用、发布、共享的主体。自上而下的有数据驱动，数据采集-分析评估-共享各个环节形成完整闭环，在运行中部门间的利益博弈开始趋向平衡，形成了利益共享关系，利益共享边界也在频繁的交互过程中不断扩大，“部门割据”开始被打破，部门资源保护主义逐步瓦解，政务数据管理瓶颈得以突破。

第三，大数据能够解决政务资源深度价值挖掘的难题。大数据核心在于深度挖掘数据价值，实现业务价值和公共服务能力提升。一个完整的大数据生命周期包括建、管、用的全过程，如果大数据平台和数据资源中心只是实现了数据的聚合和数据模型的标准化，无法进行深入的挖掘和相关性分析，也无法将数据本身的价值和能力通过服务化方式开放出来，形成数据产品惠普大众，那么整个大数据平台将没有任何价值。值得肯定的是，大数据通过对政府信息资源间的内在逻辑与关系进行分析，基于云计算、大数据技术按需掌握各个部门自身的数据，并对数据关系进行深度挖掘分析，从而助力相关部门做出决策，提高政府决策的科学性和精准性，提高政府预测预警能力以及应急响应能力，节约决策的成本。

全面发力，基因解码

大数据为政务信息资源共享提供了新的解题思路与技术渠道。有效地利用大数据理念与技术实现信息资源的“去孤岛化”，以数据思维重构、数据基因探寻、数据生态建设实现多点突破，实现政务信息资源的采集、存储、交换和共享。

第一，树立大数据思维，构建统一政务信息资源平台。信息资源共享是手段，应用是目的，业务协同是信息共享的目标。对信息资源的整合优化是实现信息资源共享的一个重要环节。政府应着力构建政务信息资源统一平台，尽快打破政府各部门信息资源壁垒，建立统一的资源调控中心。树立“共享是惯例、不共享是例外”的自觉意识，对政务信息资源进行细化分类，加强信息资源的标准性和统一性，进行信息资源之间的整合与共享。政务信息资源共享平台的先行者—浙江政务服务网，是国家《促进大数据发展行动纲要》发布后，全国各省份中第一个推出政府数据统一开放平台。该平台集合了68个省级单位的350项政务信息类目，涵盖工商、税务、交通等部门，通过平台访问，共享，下载政务信息。浙江政务服务网推动了浙江省政务信息资源共享利用的步伐，为其他政务资源共享平台建设提供借鉴。

第二，运用大数据技术，构建信息整合平台。以大数据技术为依托，打造大数据基因产品，依据数据内在逻辑与规则破解政务信息资源整合与共享难题，从数据基因入手构建信息整合共享平台。这是解决当前政务信息资源共享瓶颈与难题的有效解决手段，也为我国政务信息资源共享进一步发展提供思路。“政务大数据基因系统”是集信息资源采集、分类、标准、业务、关联、展示的城市级信息资源智能管理系统，旨在为城市提供全面、详细的信息资源的模板、资源架构、分类编排、资源检索等服务，来实现城市信息资源的快速、系统、详细的盘点，满足城市各单位在大量信息资源中有权限的准备、全面、迅速、方便地获取所需资源，促进城市信息资源充分共享，便捷高效开展城市信息资源管理，提升城市数据管理能力，升级数据管理形态。该系统提供统一数据定义，通过信息资源元数据来描述政务信息资源，对各部门、单位的政务信息资源基本属性进行描述和组织管理，形成统一的知识传承平台，为实现信息资源发现、交换和服务打好底层架构和基础；通过信息资源的梳理，能够促成部门系统的数据集成，数据共享互通等等。该系统致力于从根本上解决数据共享的底层问题，为城市信息资源管理赋能，为政务信息资源共享助力。

第三，完善大数据制度架构，形成良性政务生态系统。大数据的生态链贯穿政务数据的整个生命周期，即从政务数据的获取到存储，再到分析挖掘，直至最后的呈现于应用。设置政务信息资源共享建设推进部门，明确其重要职能，使之成为规范完善政府内部信息资源共享建设指挥部。该部门成为打通部门壁垒的强有力武器，通过制度约束，在实现横向打通的基础上，进一步推动实现整个政府体系内的纵向信息打通。“通则不痛”，制度架构的完善打通了政务生态系统中的病体，清除了阻碍政务信息资源整合与共性的毒瘤，推动政务信息资源共享。佛山市三水区数据统筹局作为政务信息资源标准化建设的推进部门，通过建立政务信息资源管理平台，打造出三水区数据资源共享和交换的枢纽，通过形成统一规范的数据标准，使全区数据资源能够有效地进行组织和管理，并且便于与市数据资源目录动态对接。同时，通过目录平台的审核、发布机制，每个成员单位都能清晰地了解到其他部门所掌握的数据，以及能够共享的程度，最终形成了良好的政务生态系统。

大数据浪潮，汹涌来袭，与互联网的发明一样，这绝不仅仅是信息技术领域的革命，更是在全球范围启动透明政府、加速企业创新、引领社会变革的利器。