中国农产品地理标志多部门认定与保护的正当性考量

摘 要 中国农产品地理标志形成了多部门认定与保护的格局，这既是基于当前立法和各部门职责分工的需要，也是面对国际社会保护地理标志制度差异性的自我调适。农产品地理标志多部门认定与保护是对现有立法的回应，专门法和商标法保护农产品地理标志的做法都具有一定程度的合理性。

关键词 地理标志 农产品 多部门认定 商标法 专门法

基金项目：2015年教育部人文社科基金一般项目“地理标志部际联合认定与保护研究”（15YJA820035，主持人：杨爱葵）。

作者简介：杨爱葵，湖北工业大学经济与管理学院副教授。

中图分类号：D922.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.408

一、农产品地理标志多部门认定与保护局面的形成

农产品地理标志，是以地域名称冠名的优质农产品标志，产地的自然生态环境、人文历史等因素直接决定了地理标志农产品的品质与特征。中国对地理标志实施保护发轫于二十世纪八十年代，党的十七届三中全会提出了“加大农产品注册商标和保护地理标志的力度”，中国的地理标志保护工作取得了前所未有的成绩。当前中国已注册、登记的地理标志绝大多数属于农产品地理标志，而且形成了由国家工商行政管理总局、农业部、国家质量监督检验检疫总局三大机构并行保护农产品地理标志的格局。农产品地理标志和农产品商标在实现商标富农、加快农业经济发展方式转变、推动社会主义新农村建设等方面意义重大。

在现有的知识产权国际公约中，从最早对货源标记、原产地名称提供保护的《保护工业产权巴黎公约》，到TRIPS协议，这些国际公约尽管都将地理标志作为一种独立的知识产权进行保护，但国际公约对于地理标志的保护模式都没有明确规定，而是允许各国根据国情自由选择不同的地理标志保护制度，由此造成世界范围内地理标志保护立法的不统一，美国、日本和欧盟在地理标志保护模式上作出了不同的选择，世界各国地理标志立法呈现出商标法、专门法、反不正当竞争法保护的分野。中国农产品地理标志保护起步较晚，受国际地理标志保护规则的影响，中国形成了多部门多模式保护农产品地理标志的独特做法，这不仅是对国际地理标志保护制度差异性的回应，也是中国行政管理体制复杂性的具体表现。

二、农产品地理标志多部门认定与保护的合法性

多部门多模式保护地理标志是中国的特色，国家工商行政管理总局通过商标法保护地理标志商标，国家质量监督检验检疫总局、农业部通过专门立法，分别对国家地理标志产品和农产品地理标志进行保护。各部门认定与保护地理标志都有其立法来源，属于职务行为，行政主体的职权也是职责，各部门必须履行其职责。

（一）工商行政管理部门认定与保护地理标志的依据

《商标法》（2013年）第2条和《商标法实施条例》（2014年）第4条、第77条规定：地理标志可以作为证明商标和集体商标来注册，国务院工商行政管理部门商标局主管全国商标注册和管理的工作。对侵犯注册商标专用权的行为，任何人可以向工商行政管理部门投诉或者举报。

可见，根据上述授权，国家工商行政管理总局商标局承担了地理标志商标的注册与管理工作，各级工商行政管理部门要依法行使保护地理标志商标的职权与职责。

（二）农业部门认定与保护农产品地理标志的依据

《农业法》（2012年）第23条和《农产品质量安全法》（2006年）第32条规定：国家支持依法建立健全优质农产品认证和标志制度，符合规定产地及生产规范要求的农产品可以依照有关法律或者行政法规的规定申请使用农产品地理标志。农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的，生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。农产品地理标志不仅是一种质量标志，有时甚至可以视为一种优质产品标志，使用地理标志的农产品意味着该农产品必须符合农产品质量安全标准，而且该农产品的品质和特征具有地域特色。

《农产品地理标志管理办法》（2007年）第4条和《农产品质量安全法》（2006年）第3条规定：农产品地理标志登记由农业部，农产品地理标志登记的审查和专家评审由农产品质量安全中心负责，各地农产品地理标志登记申请的受理和初审工作由省级人民政府农业行政主管部门负责。县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作。规章将农产品地理标志的认定权主体赋予给了农业部门，尽管该规章的授权涉嫌违法，但农产品地理标志已被《农业法》设定为行政许可事项，在没有其他上位法明确规定的前提下，部门规章可以对该行政许可事项作出具体规定。农业部门有义务保护农产品地理标志，否则就是农产品質量安全监管的失职。农产品地理标志是一种质量标志，实践中，使用地理标志的农产品往往作为免检产品对待，农业部门应当加强对违法使用农产品地理标志行为的打击。

（三）质量监督检验检疫部门认定与保护地理标志的依据

质量监督检验检疫部门对一般产品的质量安全负有监管之责，由于监管产品的范围极其广泛而监管人力不足，很可能存在监管不到位的情况，推行产品质量认证制度可以在一定程度上减轻监管压力，质量认证合格的产品在抽检时可以少检或免检，这是国际通行做法。根据《产品质量法》（2009年）第14条和《进出口商品检验法》（2013年）第25条的规定：国家推行产品质量认证制度。企业可以自愿向国务院产品质量监督部门及授权部门认可的认证机构申请产品质量认证。认证合格的，颁发产品质量认证证书，企业可以在产品及包装上使用产品质量认证标志。商检机构可以对进出口商品质量进行认证，认证合格的进出口商品上准许使用质量认证标志。

国家地理标志产品标志实质就是一种质量认证标志，地理标志的使用是产品符合质量安全标准的一种证明，使用地理标志的产品质量抽检往往可以少检或者免检。尽管也有学者认为质量监督检验检疫机构无权依据自身制定的规章行使地理标志产品的认定与保护职权， 但行使认定国家地理标志产品属于实施上述两法律设定的行政许可，对该类许可没有上位法具体规定的情况下，国家质量监督检验检疫总局可以制定规章进行具体规定。《地理标志产品保护规定》（2005年）第4条规定：全国地理标志产品保护工作由国家质量监督检验检疫总局统一管理，地理标志产品的保护工作由各地的出入境检验检疫局、质量技术监督局负责。可见，国家地理标志产品的认定由国家质量监督检验检疫总局统一进行，各级质量监督检验检疫部门承担国家地理标志产品的保护和管理。

此外，根据《产品质量法》（2009年）第8条和《进出口商品检验法》（2013年）第2条的规定，国家将产品质量的监管义务和进出口商品的监管义务分别委托给质量监督检验检疫部门和国家进出口商品检验部门，但经过1998年和2001年的国务院机构改革，国家进出口商品检验部门已经整体并入质量监督检验检疫部门，国家地理标志产品的认定与保护统一由质量监督检验检疫部门行使。

三、农产品地理标志多部门认定与保护的合理性

商标法保护和专门法保护是当前世界各国地理标志保护立法中最主要的两种选择，这两种立法保护模式各有优缺点，面对国际社会地理标志保护立法的冲突，中国选择了商标法保护和专门法保护的混合模式，这是积极回应国际地理标志保护不同立法模式的需要。

（一）通过商标法保护地理标志的合理性

1.可以在一定程度上避免商业标识间的权利冲突

商业标识的登记（注册）主管机关不统一是造成商业标识权利冲突的重要原因，比如中国现存的商标、企业名称、域名之间的权利冲突。解决商业标识间的权利冲突问题比较有效的办法就是统一登记（注册）机关，将地理标志注册为集体商标、证明商标保护，有利于避免各类标识间的权利冲突。中国目前采用混合模式保护地理标志，由于注册、认定主体的不统一，发生了商标权与地理标志权的冲突，实践中也不太容易解决此类冲突。

2.有利于地理标志商标的国际注册与保护

商标需要到不同的国家注册，目前最简便可行的办法是通过马德里商标注册体系来实现国际注册。一件商标只需向知识产权国际局提出注册申请，则自注册日起，该申请取得在每一个被指定国家进行通常国内申请的同等效力。依据《商标国际注册马德里协定》的规定，通过原属国的注册当局，任一缔约国国民，都可以向知识产权国际局提出商标注册申请，所属国注册的标记可以在一切缔约国获得保护。通过马德里体系进行国际商标注册有一个前提，即商标必须先在本国申请注册，然后通过本属局向国际局提出国际申请。我国的商标注册机关为国家工商行政管理总局商标局，地理标志不作为商标注册保护，地理标志将不可能通过马德里体系的便利在其他国家得到保护。通过《商标国际注册马德里协定》、《马德里协定有关议定书》进行国际商标注册时，为了确保获得国际商标注册，还可以充分利用商标优先权，这是国际贸易中商标注册人维护自身权益的利器。 尽管欧盟等主张在世界范围内建立地理标志多边通报注册制度，但目前国际社会有关地理标志的多边注册谈判还难以取得实质性突破。 农业部和国家质量监督检验检疫总局认定的农产品地理标志很难得到外国认同，因此该地理标志难以在国外受保护。

3.地理标志商标注册人享有更广泛的权利

地理标志商标注册人对其注册的地理标志享有“所有权 ”，包括使用权、许可使用权、转让权和禁止权等，尽管这种“所有权”的行使会受到法律的诸多限制，比如，作为证明商标注册的地理标志注册人自己无权使用地理标志商标、转让地理标志商标时受让人需具备相应的主体资格等，但这些限制性规定并不否认地理标志注册人作为所有权人的地位。

地理标志属于区域内集体共享的权利，作为专门法保护的地理标志申请人通常不可能成为地理标志的“所有权人”，此时名义上的“所有权人”应是国家或地方政府，申请人或者成为地理标志的“持有人”，或者完全与地理标志权人无关，即申请人只负责地理标志申请而不参与管理。“持有人”享有一定的许可使用权，但区域内的经营者仅享有使用权和法律规定的禁止权。就禁止权而言，地理标志商标权人的禁止权适用的范围比较广泛，凡是侵犯地理标志商标权的行为商标权人都可以请求禁止，而作为独立客体保护的地理标志权利人在行使禁止权时却受到较大限制。根据《与贸易有关的知识产权协议》第22条、第23条的规定，除葡萄酒和烈酒地理标志外，其他产品地理标志只有在构成虚假或欺骗性标示并误导公众的情况下，相关权利人才可以请求禁止这种虚假或欺骗性的行为。虚假或欺骗性的地理标志只有在经过误导测试之后才能确定是否予以禁止。 专门法保护下的地理标志的分享者权与地理标志商标注册人的权利在内容上存在较大的差异，选择地理标志商标注册使得申请人享有更广泛的权利。

（二）通过专门法保护地理标志的合理性

1.注重产品的质量安全，有利于保障消费者权益

商标注册申请时，商标登记主管部门主要从商标本身的表现形式、合法性和显著性方面进行考量，即使是地理标志集体商标、证明商标的申請，也只是审查申请人的主体资格和有关部门的批准文件，商标登记主管部门不会审查商标所依附商品的质量安全问题，这是由商标作为区分不同商品或服务的本质功能所决定的。

之所以需要通过专门法保护地理标志，不仅在于地理标志具有区分的功能，更是由于地理标志具有特殊的品质和可靠的质量安全保障，有利于增进消费者利益和社会整体利益，从而满足最大多数人的最大幸福。在地理标志的认定过程中，认定机关审查的内容倾重于地理标志产品是否具有地域特色品质、是否符合质量安全标准。通过专门法认定的地理标志不仅是一种产地标志，也是一种质量标志，地理标志可以向消费者传递产品品质优良、信誉良好的信息，消费者愿意为此种安全可靠、具有地域特色地理标志产品付出溢价。 通过地理标志的标示作用，消费者可以购买到称心如意的商品，获得溢价的地理标志产品的经营者也乐于维持产品的特色与质量。商标法保护的地理标志商标与产品的质量安全没有必然联系，使用地理标志商标的产品不能给予消费者质量安全的保证，对消费者购买欲望的刺激有限，加上通过专门机关认定的地理标志产品在抽检时可能获得少检或免检的便利，所以在现实中很多地理标志申请主体不愿将地理标志作为商标注册，倾向于进行农产品地理标志登记或申请认定地理标志产品。

2.配备专门的地理标志保护机构，有利于维护地理标志权利人的整体利益

市场经济中质量就是产品的生命，地理标志产品质量如果得不到保障，地理标志的价值就难以实现。区域内的经营者之所以申请使用地理标志，是因为地理标志的良好声誉能给其带来溢价收益，一旦因为产品质量毁坏了地理标志的声誉，地理标志权利人的整体利益都将受损，因此地理标志权利人通常希望严格监管地理标志的使用行为。

工商行政管理部门重点负责商标标识的监管，没有更多的精力和能力监管真实地理标志商标使用中的技术规范、质量标准等，只能是对虚假的地理标志商标进行制止。 商标法保护模式下，对使用地理标志商标的产品质量监管责任主要由地理标志商标所有人承担，如果所有的地理标志商标使用都需要经过地理标志商标所有人许可，那么地理标志商标所有人可以通过合同形式有效控制地理标志产品质量，但事实上地理标志商标所有人并不能完全控制地理标志商标的使用。依据《商标法实施条例》第4条的规定，正当善意的使用地理标志不构成侵权，也不需要经过权利人的许可。此种情况下的使用因缺乏有效的产品质量监管机制，可能会导致地理标志声誉受损，进而影响社会组织申请地理标志商标积极性，也会影响区域内符合条件的其他经营者地理标志申请使用的积极性。

商标法保护模式不利于对地理标志产品质量的事前控制，而专门法保护模式却有利于事前、事中和事后控制的实现。依据《地理标志产品保护规定》、《农产品地理标志管理办法》的规定，产地范围内的生产者需要使用地理标志产品专用标志的，应当向质量监督检验检疫部门提出申请；而需要使用农产品地理标志的单位和个人，应当向持有登记证书的主体申请。申请使用地理标志产品专用标志或申请使用农产品地理标志的，在使用前需要经过有关行政机关或登记证书持有人的严格审查，其中包括生产技术条件和产品质量安全保障条件的审查，实现了地理标志产品质量的事前控制。

专门法一般規定地理标志产品质量的日常监管由专门机关负责，便于对地理标志产品质量事中、事后的控制。与工商行政管理部门相比，农业部门和质量监督检验检疫部门在产品质量检测方面更具有技术优势和人力优势。专门法保护模式可以在地理标志使用的全过程中实现对地理标志产品的质量控制，有利于维护地理标志权利人的整体利益，这也是影响申请人选择通过专门法模式保护地理标志的原因之一。

3.专门法确立的特殊规则，有利于地理标志保护的持久性

比如，注册商标有保护期的限制，期限届满前需要办理续展手续才能维持商标专用权，而通过专门法认定的地理标志往往没有保护期的限制。《农产品地理标志管理办法》第十三条就明确规定：农产品地理标志登记证书长期有效。认定的地理标志只要不因违反说明书的要求被撤销，不需要花钱办理续展而权利永续，也就是一次认定终生有效，这给地理标志权利人带来了财力和精力上的双重便利。

又比如，注册商标保护不当有被转化为商品通用名称的风险，而专门法一般会有强制规定以防止此种情形的发生。法国《原产地名称法》第7-4条第3款规定：原产地名称不能作为产品的通用名称，并且被不能成为公产。《欧盟理事会关于保护农产品和食品地理标志和原产地名称的欧共体第510/2006号条例》第12条也规定了“受保护的名称不能成为通用名称”。

四、结语

由于特殊的时代背景和中国行政管理的现实，农产品地理标志多部门认定与保护具有合理性，这不仅是基于当前立法和各部门职责分工的需要，也是积极应对国际社会地理标志保护分歧的需要。

注释：

张玉敏.我国地理标志法律保护的制度选择.知识产权.2005（1）.18.

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王莲峰、黄泽雁.地理标志保护模式之争与我国的立法选择.华东政法学院学报.2006（6）.50.

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