浅析城市规划中的公众参与

摘 要 城市规划是20世纪90年代初引入我国的，作为社会价值判断的一种方式，要权衡社会个体、社会组织、专家和利害关系人的利益，维护社会利益和公平。公众参与的法律保障机制缺失等问题的存在，要求完善立法中的救济途径。公众充分地参与城市规划的全过程，不仅可以保障公众参与权，也能够使社会和谐发展。

关键词 城市规划 公众参与 司法救

基金项目：本文系甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心项目课题“我国环境信息公开和公众参与法律问题研究”（项目编号：NCELCS2016015）的研究成果。

作者简介：李金菊，甘肃政法学院民商经济法学院法学硕士研究生。

中图分类号：C912.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.099

一、城市规划公众参与权的理论

（一）城市规划公众参与概述

城市规划是我国城市发展过程中避不过去的问题，与它相关的政策发挥的作用在于公平合理地分配社会各利益体的共同的社会价值。城市规划作为一种社会价值判断的方式，就应该在价值取舍过程中权衡各阶层的利益，力求达到广泛的认可和共识。 而公众的参与在此目標的实现上有着不可低估的作用，社会的管理离不开公众的参与，社会的和谐也是基于公众的参与。因而，有必要将城市规划公众参与的概念、参与主体做一介绍。

1.城市规划公众参与的概念。20世纪90年代初，伴随着我国改革开放的不断深入，公众参与城市规划的理念开始被规划界所接受。 在界定城市规划公众参与之前先予以介绍公众参与的概念。公众参与的概念不同学者有不同的定义。俞可平认为公众参与范围主要是公共生活领域和决策领域，其可以又叫为公共性的参与。贾西津认为公众参与从典型意义上来讲的话，是指公民参与政治和投票的领域，但是该范围在其后续研究中予以扩大。 蔡定剑认为，公众参与作为一种民主制度，要求公共权力机构采取开放的方式让利益相关人和组织参与到公共决策之中，并公布一定的信息和听取他们的意见，最终将决策反馈与他们的一种活动。 本文比较赞成蔡定剑的定义。因而，城市规划公众参与的概念就一目了然了，即在城市规划的编制、决策、实施以及后续效果的评估过程中，相关机构和企业应该允许公众参与其中，并且相关机构要及时公布反馈信息于公众的一种活动。

2.城市规划公众参与的主体。城市规划公众参与的主体应该是社会公众，而社会公众应当是与公权力主体相对的私权利主体，并且要将社会公众的范围限缩到城市规划这一范围之中。因此，本文中的社会公众应该包括三类，即公众、专家和利害关系人。这里的公众是指与公权力主体相对的，而且不行使公共行政权力的公民个人以及各种非盈利的社会组织。专家是指对于规划领域涉及的各类知识领域或技能中的一项或者多项深入研究并擅长的人。专家之所以不属于上述所说的公众的范围，原因是：在城市规划中专家参与的范围主要有两种方式，第一种是专家基于公共利益的考虑主动参加到城市规划活动之中；第二种是专家由于其掌握的技能或知识被行政机关或企业聘请或者委托被动参与到城市规划活动中。在本文中的专家是指主动方式参与的这一类主体，他们与公民个人和非盈利组织还有一定的区别。利害关系人是指在规划过程中对其利益造成直接或者间接损失的主体。该类主体由于所处规划的阶段不同，所以其表述有所差异。但是其与公众和专家是有很大差异的。大众和专家作为城市规划中具有独特范围归属的主体，仅通过是否行使公权力这一项，就足以将其区分出来。当然有的学者认为城市规划公众参与的主体应该包括政府机构和开发商。 笔者认为，这两类主体是属于城市规划的参与主体，但正如上述所提到的，公众的范围要进行限缩，政府和开发商对于研究公众参与城市规划的意义不大，因而在本文中不应包括。

（二）公众参与城市规划的必要性

1.公众参与城市规划可以制约权力 。城市规划方案的达成从一定程度上来说是各主体之间达成的利益衡量，通过社会主体的参与，与政府机构和开发商等进行利益博弈，从而实现私权利对公权力的约束。行政机关拥有的自由裁量权如果不加以约束，很可能造成多方主体的利益受损，自由裁量权滥用等现象的发生。规划的过程就是价值选择的过程，允许公众参与规划是为了做出选择的价值判断。公众参与有助于打破政府的封闭运作，防治政府决策的随意性，对行政行为和行政权予以很好的限制。公众参与通过制约权力的滥用而促进程序正义的实现。在行政决策过程中应该充分听取公众的意见和诉求，保证公众的知情权，参与权和监督权的实现，正当程序也是城市规划必须遵守的原则。政府机构的权力如果过于庞大，又没有主体进行监督和制衡的话，政府机关很容易滥权和违背公平正义，因而，多元利益主体共存会相互监督和制约，社会公众参与城市规划中是必要的和合理的。当然，公众参与在制权的基础上可以很好的维护社会公共利益，也会促使规划的社会认可度和接受度得以提高。

2.公众参与是风险社会的现实要求。风险社会是德国学者贝克提出的。 他认为伴随的工业文明的到来，风险社会显现出来。其中的各种风险脱离不了人的活动而独立存在，在自然和传统的无限效力失去以后，才能谈的上风险。风险具有的特征是高度不确定性，不可预测性以及发生的突发性和超乎人们的常规想象。由于这些特征的存在，没有人在风险社会中会被称为专家。科学的发展是矛盾的，一方面它会促进社会的进步，于此同时，它也是风险的肇事者，因而，自然科学家不知不觉的被推向了民主。 政治决策也不仅仅依靠所谓的精英来决定和执行，因此公众的参与便发挥其作用。为了克服社会中存在的风险，公众参与和了解规划就显得尤为必要。 城市规划中的公众参与是对于风险社会中存在的公众参与决策来对抗精英和政府决策而带来危机的民主制度化解的一种延伸和发展。 因此，社会公众参与城市规划是风险社会必然的现实要求。

二、公众参与规划的现实困境——法律保障缺位

（一）法律责任缺位

权利的存在必然会伴生义务，与义务相对的就是责任。规划公众参与作为一项权利，其相对的义务应该是在规划中应该让社会公众参与其中。这项义务由行政机关履行，当行政机关失职或者不履行时，责任应该如何承担？在我国的法律条文中对于公众参与未进入相关活动活动时，相关主体的责任承担均未予以规定。虽然在《城乡规划法》的第60条规定了如果没有听取利害关系人的意见的，要对相关人员进行批评或者给予处分。这里的责任仅限于对于利害关系人的意见的采取上，而公众参与权得不到落实的责任并没有规定。法律责任欠缺，公众参与就会流于形式，公众的自信心也会受挫，而规划的终极目标，即实现社会的公正和和谐发展，也将会难以实现。

（二）法律救济途径缺位

公众参与是权利，权利的存在就会有损害，继而必须有救济。行政机关侵害公众的参与权时的救济途径最为主要的是复议和诉讼。只要城市规划中的社会公众认为其参与权遭受损失时就应该通过行政复议或者行政诉讼救济。在现实中，公众参与权是被作为一项程序权利而存在，在我国的《行政诉讼法》中，对权利的救济主要针对的是利害相对人的实体权利，尤其是救济人身权和财产权，而忽视了程序权利。根据我国《行政复议法》和《行政诉讼法》关于受案范围的规定，对于抽象的城市规划行为，不属于受案范围。在《城乡规划法》和《环境影响评价法》中也均未涉及对于侵害公众参与权的相关救济措施。在我国现阶段的立法中，对于公众参与权的救济还处于空白状态，没有救济的权利在实施过程中遇到的阻碍和困境就越多，也很难让权利人使用。因而，城市规划公众参与权实则很难让社会公众真正拥有并实行。

三、公众参与城市规划的应因措施——立法中规定救济方式

城市规划过程中，公众未能参与其中应该要给予何种法律救济途径？结合我国行政诉讼法的相关内容，不论是行政复议的受案范围，还是行政诉讼的受案范围，都没有将城市规划过程中公众未参与程序纳入受案范围，这无疑是对公众参与城市规划权利侵害的纵容，这种权利遭到侵害应该有相应的法律救济途径，将侵害公众参与的程序性权利的城市规划赋予法律的保护。因此，笔者建议将这种程序性权利纳入行政诉讼和行政复议受案范围，由此更好地保障公众的权利。

行政复议简单说就是“找家长告状”，对于下级机关侵害公众参与权的，权利主体可向其上级机关“告状”，以寻求救济。针对目前我国行政诉复议法未将这种程序性权利加以保护，急需将侵害公众参与城市规划权利纳入行政复议的受案范圍，通过修改立法的方式来增加权利主体的救济途径，以权利制约权力的方式，最终保障公众参与人的权利。行政诉讼是司法救济途径，在其的受案范围中纳入城市规划这一抽象行政行为，而公众参与权也会被保障。司法是保护公众权利的最后的屏障，城市规划公众参与的权利也要依靠司法途径，只有这样公众的参与热情才会被激发，公众的参与权才能维护，城市规划才能够得到公众的认可和接受。

注释：

杨采琴.论公众参与社会管理的困境.求索.2012（1）.73.

王郁.公众参与及美国城市规划制度的发展.城市发展研究.2009，16（6）.59.

贾西津.中国公民参与：案例与模巧.北京：社会科学文献出版社.2008.3-4.

蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设.北京：法律出版社.2009.5，13.

刘淑妍.公众参与导向的城市治理——利益相关者分析视角.同济大学出版社.2010.80，88.

王青斌.论公众参与有效性的提高——以城市规划领域为例.政法论坛.2012（4）.54.

[德]乌尔里希·贝克、威廉姆斯著.路国林编译关于风险社会的对话//薛晓源、周战超主编.全球化与风险社会.北京：社会科学文献出版社.2005.3-4.

[荷]沃特·阿赫特贝格著.周战超编译.民主、正义与风险社会：生态民主政治的形态与意义.//马克思主义与现实.2003（3）.

[加]迈克尔·梅赫塔著.汤涛编译风险与决策：科技冲突环境下的公共参与//薛晓源、周战超主编.全球化与风险社会.北京：社会科学文献出版社.2005.257.

参考文献：

[1]毕琳琳.城市规划公众参与权法律制度研究.辽宁大学博士学位论文.2015.