我国低碳发展面临的形势分析与政策导向

十八大以来，我国生态文明建设与低碳发展的理论与实践不断丰富完善。“十三五”规划纲要提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，在新形势下如何适应和引领经济发展新常态，加快推动绿色低碳发展是“十三五”时期经济社会发展的一项战略要务。识别我国低碳发展面临的主要形势、政策导向、重点领域与保障措施，对推动我国“十三五”时期应对气候变化相关工作，实现经济社会可持续发展具有重要意义。

一、当前我国低碳发展面临的主要形势

作为新的发展理念，低碳发展要求经济发展与环境保护相统一，实现人与自然和谐相处。作为新的发展模式，低碳发展强调提高经济发展质量。切实保护自然生态环境，转变生产和消费观念。作为新的国际经济发展规则，低碳发展与国际贸易问题直接相关，它要求国内产业发展要与国际接轨，否则很可能面临发达国家低碳环保的贸易壁垒。

（一）国际应对气候变化进程不断深化，《巴黎协定》进入履约阶段

气候变化的科学评估为国际应对气候变化进程奠定了科学基础。自1990年以来，IPCC先后发布五次评估报告，进一步确认了全球温度正在加快上升的趋势和事实。2015年，应对气候变化被作为重要目标纳入联合国《2030年可持续发展议程》，各国呼吁为实现可持续发展目标而采取行动。伴随着综合国力的不断提升，国际社会势必要求我国承担更多的应对气候变化义务。《巴黎协定》所倡导的全球绿色、低碳、可持续发展的大趋势与中国生态文明建设理念高度统一、相辅相成。作为世界上负责任的大国以及《巴黎协定》的签约国，我国有必要继续推动落实《巴黎协定》，推动落实国家应对气候变化自主贡献目标与2030年碳排放达峰目标，这要求加快推动国内低碳发展进程。

（二）国内资源环境形势严峻，生态文明建设亟需加快推动低碳发展

改革开放近40年来，我国经济持续高速增长，取得的成就举世瞩目，但同时在资源环境方面也付出了较大代价。空气污染、水污染等环境问题及健康问题日益加剧。老百姓由过去的“盼温饱”转变为现在的“盼环保”，过去的“求生存”转变为现在的“求生态”。资源环境问题成为我国实现全面建成小康社会和“两个一百年”奋斗目标的重要瓶颈因素，如土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。气候变化会进一步加剧资源环境形势，极端气候事件给农业生产、基础设施运行建设带来了不利影响，为降低经济社会发展面临的风险，我国必须加快推进低碳发展进程。

（三）传统经济增长模式尚未出现根本性转变，产业结构有待升级

当前，我国产业结构高碳排放特征明显，第二产业及重工业所占比重较高，第三产业和高新技术产业比重相对较低。这种长期形成的“高投资、高出口、低消费”为特征的经济增长模式引发了资源过度消耗、生态环境恶化等诸多问题，低碳发展面临的形势十分严峻。同时，我国与欧美等发达国家的贸易也出现了频繁的贸易摩擦问题，高能耗、高碳排放、低附加值的产品容易面临发达国家的贸易保护措施。我国作为世界最大的贸易国和CO2排放国，加快转变贸易增长方式已是迫在眉睫。推动低碳发展，既顺应了世界绿色低碳发展的潮流与趋势，也是实现我国经济可持续发展的必由之路。

（四）創新动力不足，低碳发展转型缺乏技术支撑

与发达国家相比，我国低碳技术创新能力和应用水平还存在较大差距，尚不能满足低碳发展转型的需求，一些关键行业低碳技术应用比例较低，工艺技术比较落后，低碳技术研发和应用进展缓慢，导致产业结构调整进展缓慢，工业生产高碳排放特征突出。金融系统对低碳发展相关项目支持不足，缺乏合理规划和有效的激励机制，低碳技术创新动力不足的问题亟待解决。

（五）低碳发展政策体系不完善，低碳产业缺乏有力支撑

十六大以来，我国强调将资源环境指标纳入政府官员政绩考核体系，要求各级政府树立正确的发展观和政绩观，但一直以来以经济发展为中心的发展观仍有市场，与此同时，我国生态环保与低碳发展工作主要依靠政府主导推动，社会公众自觉参与的意识不强。低碳发展立法进程滞后，政策体系不健全。目前我国低碳发展方面的单行法律缺失，与低碳发展相关的法律包括环境保护、节约能源、清洁生产、循环经济等，如《可再生能源法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国节约能源法》、《电力法》、《中华人民共和国循环经济法》等。低碳发展相关的立法又不够细化，导致低碳产业发展缺乏有效的政策支撑。

二、推动低碳发展的重点领域与主要途径

（一）低碳发展的重点领域

工业。工业作为我国碳排放的主要来源，能源消费占全国消费总量的比重始终在70%以上，工业煤炭消耗占全国的50%左右，工业化石能源碳排放占全国碳排放的70%以上。因此，通过建立完善的工业低碳发展政策，有助于降低工业碳排放水平和我国经济整体碳排放水平，推动当前高消耗、高污染、高碳排放的工业发展模式转型，提升工业的国际竞争力。

建筑。建筑是能源消耗大户，据统计全球有50%左右的能源用于建筑。我国处在经济快速发展时期，随着人民群众生活水平的提升和消费升级，建筑人均耗能也快速提升，由此产生的CO2排放迅速增长。据估算，到2020年我国建筑能耗将达到10.89亿吨标准煤，碳排放达到20亿吨CO2。为实现2030年碳排放峰值目标，亟需推动建筑部门低碳发展。

交通。随着城镇化进程的深入推进以及机动化出行比例的提升，交通部门将成为我国能源消费和碳排放增长的重要来源。2013年，交通运输部印发《加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见》，明确提出将生态文明建设融入交通运输发展的各方面和全过程，主要涵盖强化交通基础设施建设、应用能环保交通运输装备、建设集约高效交通运输组织体系、加快科技创新与信息化、绿色低碳基础能力建设等5个方面，提出到2020年，基本建成绿色低碳交通运输体系。

消费。低碳消费与低碳生产具有良性互动的特点，低碳消费可以带动生产方式的低碳转型，同时低碳产品的有效供给有利于实现低碳消费。通过实施低碳产品标准和低碳金融，大力推动“低碳标签”产品带动低碳消费，可以产生较好的降碳效果。转变消费方式也需要政府出台相关支持政策，加大低碳消费宣传力度，提高消费者的低碳环保意识，引导社会公众加大对清洁能源和低碳产品的消费。

（二） 低碳发展要做到“五个融入”

一是将低碳发展融入经济建设，通过优化发展实现各行业和经济活动的“低碳化”。加快实施国家主体功能区战略，按照生态文明的原则和要求优化产业结构和布局，促进城乡区域协调发展，逐步实现空间上产业合理布局。制定和完善产业发展规划，以节能降碳为抓手，加快推进落后产能淘汰和低碳产业发展，实现产业结构升级与经济发展方式转变。

二是将低碳发展融入政治建设，强化应对气候变化的政策支持。将低碳发展纳入各级党政领导干部的政绩考核体系，建立健全监督制约机制。充分发挥各级政府在生态环保、节能降碳问题上的积极性与主动性，强化低碳发展制度设计，提升社会参与水平。

三是将低碳发展融合文化建设，强化应对气候变化的社会基础。大力开展应对气候变化的宣传教育活动，树立生态低碳环保文化意识，加强低碳发展社会文化建设，推动形成覆盖国家、地方、行业等不同层面的低碳文化体系。

四是将低碳发展融入社会建设，突出改善民生，充分发挥民间力量的作用，充分保障弱势群体的低碳发展权益，争取社会各界对低碳发展的支持。

五是将低碳发展融入生态文明建设。将低碳发展作为生态文明建设的重要内容与主要途径，积极推动低碳发展与生态文明建设融合发展、相互推动。

（三）低碳发展要做到“五个转变”

一是转变发展理念。推动低碳发展不仅是经济发展问题，更是对不同发展理念的选择。片面追求GDP是一种无效的增长，有些甚至是虚假的增长，这不仅影响到我国经济的可持续增长，也影响了人民群众赖以生存的环境质量。必须转变我们的发展观，确立绿色低碳可持续的发展观。

二是转变生产方式。大力推动低碳技术创新与应用，大力推广低碳经济生产模式，转变高能耗、高碳排放生产方式为可持续生产方式。

三是转变消费方式。通过宣传教育与政策引导，改变当前社会追求物质消费、盲目消费、过度消费等不合理现状，积极推动共享经济发展，培育新型低碳消费方式。

四是转变城镇化发展模式。积极推动城市发展方式转型，转变高耗能城市化建设为低碳城市建设，将低碳发展理念纳入中国新型城镇化建设当中。

五是转变社会文化。当前社会崇尚物质消费文化，是推动资源环境恶化的重要因素。建设低碳社会，要推动崇尚物质消费的社会文化向保护生态环境的社会文化转变。

三、打造 “五个支柱”，强化低碳发展的政策体系

（一）做好低碳发展的顶层设计

低碳发展是一项系统工程，覆盖面广，实施过程具有长期性、渐进性与阶段性特征，不可能一劳永逸，必须长抓不懈，做好顶层设计。加强低碳发展的理论研究、案例分析、经验总结，充分发挥人民群众和各利益相关方的积极性，統筹中央、地方以及经济社会发展各项工作全局，做出符合我国国情以及生态文明建设规律的低碳发展顶层设计。健全管理体制，强化政府对低碳发展的支持和引导，推动形成政府引导、市场主导、公众参与的良好格局。健全财政激励机制，积极推动地方财政设立低碳发展专项资金，加大财政资金对能源资源节约、生态保护、低碳技术研发等项目的支持力度。健全监督考核，研究制定并严格落实绿色低碳发展考核评价办法。

（二）探索低碳发展的市场机制

发展低碳经济和培育低碳产业，关键在于能否实现市场可行性。世界主要国家推动低碳发展非常重视采用市场机制，如欧盟通过建立碳排放交易市场强化低碳发展的市场机制建设；美国通过强调技术创新推动发展低碳产业，尤其是新能源产业；日本期望通过建设低碳社会来引领世界“低碳革命”。我国必须结合自身国情，探索建立低碳发展市场机制，推动企业把温室气体排放纳入成本核算和投资决策当中，成为其发展的硬约束。建立和完善碳排放权交易市场、绿色金融体系、环境友好型税收体系，引导和支持我国产业结构的低碳转型，提升我国低碳产业的国际竞争力。

（三）完善低碳发展的法制建设

完善法制建设，将低碳发展理念贯穿于立法、执法、司法、守法等全过程。首先，健全低碳发展的法律法规体系。从宪法、基本法、配套法律法规、部门规范等方面构建多层次、立体型的低碳发展立法体系，确保低碳发展有法可依；其次，严格执法体系，落实政府目标责任制和考核评价制度，探索高碳排放约束机制，为低碳发展执法建设提供法律根据；再次，完善司法体系为低碳发展提供法治支撑条件，从根本上扭转生态环境违法行为执行不力的普遍问题；最后，加强对社会公众尊重法律、自觉守法等理念的宣传和教育，推动建立自觉的守法体系为低碳发展注入强大动力。

（四）协同推进低碳发展和生态环保工作

除气候变化外，当前我国还面临水污染、空气污染和土地污染等一系列传统生态环境问题，这些问题对人民群众的健康和生活具有直接的影响和危害。协同推进低碳发展与生态环保工作，有利于实现政策的协同效益，降低政策执行成本，实现有质量的发展和有质量的增长。如大力推动植树造林、增加森林碳汇等不仅有利于提升环境质量，也是推动低碳发展的有效途径。

（五）推动低碳社会建设，构建发展转型的文化基础

建设低碳社会，推动低碳发展和生态文明价值观大众化、主流化，从根本上转变人们的生活观念和消费观念，推动消费方式的低碳化，倡导绿色低碳、文明健康的生活方式。创新公众参与机制与途径，提高公众参与水平，推动形成有利于推广低碳生活的社会文化氛围。

（刘长松，经济学博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）