我国行政调解制度的弊端及完善

摘 要 随着社会矛盾的不断加剧，引发了“诉讼爆炸”和信访“高温不退”的现象。这种现象一方面增加了法院法官的工作压力，另一方面还容易引起人民与公职人员的社会矛盾，因而亟待改进。同时，也反映出社会运行不畅通、社会矛盾处理机制较为单一等问题。因而，建立多元化、多角度的纠纷解决机制在构建和谐社会的进程中就显尤为重要。行政调解以其高效、快捷、低成本的特点展现了其优势。但在实践运行过程中，没有任何制度是完美无瑕的，行政调解也不例外，本文针对行政调解运行中存在的诸多问题逐一提出完善建议，使其能够更好的发挥作用。

关键词 行政调解 弊端 制度

作者简介：张嘉，河西学院政法学院助教，研究方向：行政法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.013

一、 行政调解基本理论和运行现状

（一） 行政调解制度的基本理论

1.行政调解的主体。行政调解在传统意义上主要指由行政机关参与主持的调节活动，区别于司法调解。是由行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的民事纠纷进行调解，力求对双方当事人进行劝说教育，在平等协商的基础上，使双方当事人互相谅解，从而达到彻底解决纠纷矛盾的方式。但是，这个定义并不能准确界定什么是行政调解。因为在实践中，行政调解的主体不只限于国家机关，还包括法律、法规授权的组织。

2.行政调解的特征：

（1）主体的行政性。调解主体是整个行政调解中的主持者和引导者，一般由对该调解事项具有行政管理职权的行政机关或法律、法规授权的组织构成。但具体负责争议调解的机构，可以是原行政行为的作出机构，也可以是该机关内部的其他部门，但必须注意的是不包括作出原行政行为的具体承办人。

（2）行政调解的拘束性。当事人与行政机关达成的行政调解协议，具有一定的约束力。经过行政调解所达成的协议书具有合同性质。因此，事人可向公证机关或是人民法院申请确认行政调解协议书的效力。经过公证的以给付为内容的具有强制执行效力的行政调解协议，或是经人民法院依法确认有效的行政调解协议，在一方当事人不履行或者不适当履行时，对方当事人可依法向人民法院申请强制执行调解协议。

（3）行政调解的非强制性。行政调解必须把自愿原则贯穿始终。其一，行政调解依当事人的申请或是行政机关征得当事人的同意而启动；其二，当事人不同意或以其他方式表示不接受继续调解的以及行政机关与当事人无法达成行政调解协议，行政机关应当终止调解；其三，行政調解能否最终达成协议，必须紧紧依赖当事人的意愿；其四，调解协议内容应该能够反映双方的利益需求，行政机关作为中间人，不得将自身意志强加于当事人。

（二）行政调解制度的运行现状

1.立法现状。目前，涉及行政调解的法律近40多部，行政法规以及规章有近80部，除此之外，地方性法规及地方政府规章大约有120部左右，再加上大量的规范性文件，共同指导着行政调解的实施。

2.实施现状。行政调解在实践中发挥着重大意义，是定纷止争的重要手段。行政调解是一种柔性的解决争议的方法，有助于缓解官民对立的局面。并且调解是在征得当事人意愿的基础上进行的，当事人拥有一定的自主权，故而能够在相互谅解中达成一致，从而更彻底、更便捷地解决纠纷。实践中，行政调解也降低了纠纷解决成本，属于性价比较高的解决争议的方法。因此，当事人往往也愿意选择行政调解的方式来解决纠纷，并能够自觉履行。

二、行政调解的弊端及其成因

（一）行政调解立法体系不完善

1.无统一立法提供依据。目前，我国没有一部专门规定行政调解制度的法律为行政调解的实施提供法律依据，而是将相关规定散见于不同层级的法律、行政法规、规章中。这些行政法律规范并未形成体系，内容也不协调，有些甚至出现下位法与上位法不符的现象。

2.存在大量层级不高的创设性立法。行政机关在立法过程中，不得以消极地不抵触法律为满足，必须得到法律的积极授权。但事实却有大量的创设性立法出现，在上位法没有明确规定或授权的情况下，很多法规、规章根据实际情况的需要进行创设性立法，虽然这些创设性立法有针对性地解决了一些实际问题，但是由于层级不高，没有广泛的法律效力而没有的到广泛适用；甚至还有一些因为本身违反了上位法的规定而无效；或可能因为违背了公平正义原则而对法律的权威性和统一性造成损害。

（二）行政调解协议权威性不足

行政调解属诉讼外调解，故而达成的协议不具有强制执行力。其与司法调解以及人民调解相比，效力的规定散见于法律位阶较低的规范性文件中。另外，在实践中，存在双方当事人虽然达成协议，但是不履行的情况，而此时，由于行政调解不具有强制执行力，另一方并不能要求行政机关或法院强制执行。因此，有损国家公信力，使大家对行政调解失去信心。

（三）行政调解实施程序缺失

程序正义是看得见的正义，这一环节也是确保行政调解能够公平、公正并且有效实施的重要的内容。但是现有的法律规范大多只规定了可以适用行政调解的情形，但却没有对调解的程序进行细化规定，导致行政调解过于随意，使当事人丧失对行政机关的信赖感。

（四）行政调解适用范围狭窄

首先，我国行政调解的适用范围局限于对传统民间纠纷案件以及情节较轻微的赔偿、补偿案件，因此适用范围较为狭窄；其次，虽然行政调解简易快捷，但在法治建设中，过分依赖于司法判决，没有将案件分类处理，往往是盲目选择了司法程序，造成司法资源的浪费。

三、我国行政调解制度的完善

我国行政调解制度在运用中逐渐暴露的问题无法回避，而其在实践中起到的良好作用也是不容忽视的。我们不能舍弃一个解决纠纷的好方式，但也无法放任其被随意实施。因此，完善我国行政调解制度就显得尤为重要。结合我国法治发展的现状，对如何完善我国行政调解制度的具体措施总结如下：

（一） 建立自上而下统一的立法体系

首先，就行政调解实施现状来看，急需制定统一的行政调解法律规范，规范行政调解实施原则、范围、主体、程序、机构和职能等问题；其次，在中央统一立法的指导下，以地区为单位，各地可針对本地区实际情况建立相对具体的行政调解立法体系，用以指导该地行政调解实践工作。再次，严格加强对不同层级立法的审查，避免下位法逾越上位法的情形，从而导致对法律体系统一性、权威性的挑战。

（二） 提升行政调解协议的法律效力

1.就行政争议达成的调解协议效力。通过行政调解，作为调解一方当事人的行政机关可以撤销原行政行为并重新作出行政行为，或者按照协议履行相应行为；作为另一方当事人的行政相对人则应当撤回复议申请或向法院起诉。

2.就民事纠纷达成的调解协议效力。协议达成后，当事人一旦签名、盖章，即表示对协议效力的认可，之后经行政机关确认，该协议书即可严格约束双方当事人的行为，具有了类似合同的效力。若一方当事人拒绝履行、消极履行，或履行不符合要求时，当事人有权请求法院或公证机关确认协议书效力。此时，调解协议书就获得了强制执行力，对方当事人可请求按照协议书的内容强制执行。

（三）规范行政调解的程序

1.行政调解的启动程序。行政调解的启动程序以依申请启动为原则，以主动提起为例外：

（1）当事人申请。行政调解始于当事人的申请程序，当事人申请一般采用书面形式，但不限于书面形式，特定情况下也可以采用口头形式申请。以书面形式申请时，行政机关可提供标准格式的申请文本以供当事人填写。书面申请中一般包括当事人基本情况以及申请事由等相关信息，并经当事人签字确认。

（2）行政机关受理。当事人主动申请：行政机关在一方当事人申请调解民事纠纷时应询问对方当事人的意愿，如果该纠纷涉及第三人，亦要征询第三人的意见之后再决定受理与否。若经过审查后行政机关作出不受理的决定，应当出具加盖公章的书面凭证，并说明拒绝受理的理由。行政机关主动启动：行政机关在行政管理的过程中，如果涉及到适用范围内的民事纠纷，在征得双方当事人同意后可以主动启动调解程序。

2.行政调解的调解程序：

（1）调解前的准备。首先，行政调解前要明确行政调解的主持人。若是因民事纠纷引起的调解，则应当由具体承办该项工作的机构进行；若是因行政争议引起的调解，应由作出原行政行为的工作人员（原直接承办人员除外）主持。其次，无论是依申请启动的调解还是行政机关主动启动的调解，行政机关都应当如实地将相关信息及救济方式、期限告知参与人员（包括当事人以及第三人）。

（2）调解中的协商。行政调解的整个过程都需要严格遵循当事人的意愿，亦可说必须坚持自愿原则。调解主持人不能强制要求当事人必须接受、认可调解决定，这是基本要求也是最低限度的要求。本质上说调解只是为当事人创造了一个自由沟通的过滤平台，自应当排除不利于协商一致的任何因素。

（3）调解期限设置。为避免行政机关消极执法，久拖不决的情形，行政调解的期限十分有必要作出硬性规定。一般来说，对于简单明了的民事纠纷，调解期限应当设置在30日之内完成，自程序启动之日起。对于案情复杂的情形，应当就延长处理时限一事征询双方当事人的意见，在征得双方同意的情况下，可适当延长。

（4）调解的特殊程序。在调解的过程中，还应当遵循两个特殊程序：第一，回避制度。回避可依当事人申请发生，并由其说明申请理由；亦可由参与该工作的人员主动回避。第二，听证程序。行政机关经过审查，发现争议关乎国家利益、集体利益或他人利益的，可决定启动该程序，而不用经过当事人的同意；当事人也可主动提出申请，并说明理由，行政机关审查后认为确有必要的可举行听证。

（四）扩大行政调解的适用范围

1.因民事纠纷的调解。随着公民法律意识、权利意识的提高，社会矛盾愈发复杂化、多样化。想要及时解决矛盾，单纯依靠法院等司法机关是远远不够的，因此可适当扩大行政调解适用范围中民事纠纷的范围，有关人身属性和财产属性的纠纷，都可纳入其中。

2.因行政争议的调解。因行政争议的调解主要包括：第一，行政赔偿争议。行政机关及其工作人员违法行政行为引起的损害赔偿。第二，行政补偿争议。行政补偿指行政机关及其工作人员合法的行政行为所引起的相对人损失的补偿。第三，行政合同争议。行政机关与相对人在平等自愿的基础上所达成的合意可以由合同当事人通过协商来解决争议。第四，自由裁量案件争议。行政机关在自由裁量案件中，自由裁量权空间大，可以根据案件具体情况自主决定是否采取以及如何采取某项措施。若相对人认为行政机关超越法定权限或行政行为不合理，可申请行政机关进行调解。第五，行政不作为案件争议。比如：行政机关不履行、迟延履行职责等情形。

四、结语

行政调解以其高效性、专业性等优点在实践中有利于建设和谐社会，保障公平公正、妥善解决纠纷，但我们仍应重视其在实施过程中存在的种种问题。本文旨在借鉴国外行政调解制度的优点以及归纳总结行政调解制度在运行过程中的诸多启示以解决行政调解在实施过程中存在的种种问题。为建设中国特色社会主义法治国家增砖添瓦。

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