生活垃圾分类处置的社会参与机制研究

郭庭楠

[摘  要]随着社会经济的全面发展，公众的生活水平有了很大的提高，但是生活垃圾也随之而增加，而政府也一直致力于对垃圾的处理手段的提升。但在经过十多年的试点操作后，取得的成效十分有限。现代治理实践与理论表明，在政府治理的手段上不能仅局限于传统的政令式、全包全揽式地，容易造成行政“失灵”。从社会学的视角分析，对于城市生活垃圾分类，可以尝试由政府引导，建立调动社会公众的力量协同参与垃圾分类的机制，政府应该以制定相关的制度、培育社会组织、搭建社会参与平台等方面做探索，为如何走出“垃圾围城”的困境，形成一套行之有效的机制提供启示参考。

[关键词]生活垃圾;分类社会;参与机制

[中文分类号]C36    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）08-0064-04

随着社会经济的不断发展，人民群众生活水平的提高，生活垃圾产量也不断增加。当今世界以节约资源、保护环境为主题，已形成经济、社会与人口、资源、环境协调发展的共识。如何更好地把垃圾资源化，减少垃圾处置量，改善人类的生态环境，是当前世界各国共同关注的问题之一。随着城市化进程的不断推进，城市人口与规模急剧增加，加剧了对环境资源的消耗，在我国多地城市已经出现“垃圾围城”的灾害。如何提高资源的利用率，减少垃圾的产量，降低对生态环境的消耗，成为当前时期一个非常重要的课题。“绿色”地解决“垃圾围城”的途径只有通过垃圾分类处理，形成垃圾的减量化、无害化、资源化的绿色处理机制。

一、问题的提出

当前，生活垃圾处理的问题已经成为城市管理中“不可逾越的坎儿”，做好垃圾分类关系到国家资源可持续发展的战略实施，其重要性不可忽视。越来越多的国家开始重视垃圾资源的再利用，着手通过科技创新手段来深度开发垃圾“宝矿”。提高垃圾的资源利用率，关键要做好垃圾的分类处理。实际上，我国早在1957年就提出“垃圾分类”的概念，是最早提出“垃圾分类”概念的国家。当时在《北京日报》上发表了一篇《垃圾分类收集》，主要是从节约的角度来进行垃圾分类，提高资源利用率。此时的垃圾基本上“零排放”，主要是受物资匮乏影响，是以勤俭节约的意识影响更多，并没有提升到垃圾资源化的层次。[1]

日本之所以被公认为世界上垃圾分类最成功的国家，关键就是因为垃圾分类的意识已经深入民心，已经形成民众认同、制度保障、监督落实、社会全方位参与的垃圾分类机制。家长会在孩子很小的时候进行垃圾分类知识的教育引导，形成对个人产生的垃圾由自己分类处理的意识[2]。在我国，长期以来，居民对生活垃圾与生态环境的关系认识并不深刻，在日常的生活中，對垃圾往往是先扔再收集，再私自处置。随着社会发展进步，公众开始对生活垃圾集中混合装袋、集中投放，政府统一收集运输，集中处理，但并没有进行垃圾分类处理。近几年，受资源、环境、生态等因素的影响，开始垃圾分类处理。2000年，我国在北京、上海、广州、深圳等8个城市作为生活垃圾分类处置的试点，经过十多年探索，效果不明显[4]。有调查显示：最重要的原因是“人们难以养成垃圾分类的习惯”（63.0%）。其他原因包括：政府不重视（62.1%）;政府投入不够（61.4%）;分类标准复杂，很难掌握（54.3%）。我们通过网络调查分析，并对XX的部分社区进行了调查走访、分析认为垃圾分类之所以成效不显著，主要原因是政府在推动垃圾分类的工作时，以唱“独角戏”为主，没有重视做好引导社会力量的多元因素参与到垃圾分类处理的行动中。开展垃圾分类处理的事务，这是关系到社会稳定、民生和谐、环境生态的重要课题，如何更好地协调社会力量，搭建好社会参与治理的平台，探索发展适合新形势下更为高效的社会治理途径。

二、生活垃圾分类社会参与的优势分析

在绿色发展要求下，我国的垃圾分类试点经过十多年努力，并末取得良好成效。长期以来，我国都是以政府为主导的管理模式开展工作，在一定时期里发挥了很大的作用。但随着社会利益不断分化，价值观不断多元化，传统的政府“独挡一面式”的治理模式在一些社会公共事务治理中很容易发生功能“失灵”的现象。国家的社会治理制度只有不断创新，才能适应时代和社会的发展，因此，要推动社会治理的创新，建立以人为本、和谐共治、公众受益的多元化参与治理模式，在当前的时代背景下显得尤为必要。社会参与是指社会个体以各种形式参与到国家的政治生活、经济生活、社会生活、文化生活以及社区的共同事务，从而影响社会发展的过程，来弥补政府管理效率“低效”。这也为垃圾分类存在的困境指明了新的思路：引入社会力量参与到社会治理中，逐步实现社会参与，低成本地进行社会治理。在此形势下，垃圾分类处理的社会参与的机制很有必要，当前垃圾分类下的社会参与所具备的优势条件。

1.群团组织的社会参与共治。我国的政府管理体制中，为了保证相对而言的弱势群体的权益，分别成立了具有中国特色的群团组织，如妇联、工会、残联等重要的群团组织。这些群团组织是在政府行政的体制下，主要组织特定的对象主动开展一些在社会公共服务性事务，如，青年团，在一些特别的时间段，组织团员开展志愿服务活动。在一定时期里，中国的社会服务的组织体系不完善的情况下，这个政府管辖下的群团组织成了“全能型政府”一个优秀的补充，在国家的某些社会治理领域中，发挥了重要的作用。

2.传统文化下形成社会参与治理的积淀。中国是一个有着5000年文化传承的文明古国，传统文化教育中就强调“天下兴亡，匹夫有责”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的为国担当的参与治理的文化传统，也正是在传统文化熏陶下，中国的民众一直都有着要为国家的兴亡发展添砖加瓦的意识。随着多年的历史传承逐渐形成了一套无形的道德制约、引导机制。特别是在某些国家管理机制没有着力点的社会事务上，传统文化的道德约束就起着很重要的作用，正是如此，我国的传统文化通过社会的道德影响机制引导着社会民众自觉参与到社会治理的实际活动中，在我国的社会治理历程中发挥了重要的文化引领的作用。

3.生态环境急剧恶化倒逼社会民众参与。随着我国经济的高速发展，当前正处于全面实现小康的重要阶段。但是，在相当长的时间里，我国的经济发展以粗放式的发展模式，对生态环境和资源的消耗很大。社会民众不能仅仅满足于物质条件的提升，而开始对生活的品质有了新的要求，包括对环境生态的要求和意识越来越强烈。党的十八大报告中，提出“要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主”。正是如此，对于开展生活垃圾分类的要求，社会公众支持者居多，都愿意通过个人的环保意识，为自己赖以生存的环境提供现实行动。

三、生活垃圾分类社会参与的困境与障碍

垃圾分类是一项看似简单而实际复杂的系统工程，最终目的就是要减少垃圾产量、提高资源利用率、降低对生态环境的破坏，实现资源的可持续发展。用辩证思维分析，生活垃圾分类的运行机制从内因与外因两方面来看。内在机制是引导参与者在实施垃圾分类行为的内在驱动、方式与过程。内在因素主要包括道德制约、文化熏陶、生活习惯、环保意识与态度以及思维方式等。这是一种由内向外的逐渐“渗透”机制，主要关注点是“为什么要分类”以及“要不要分类”的主体内在认知、主体判断与价值观念、风险预测等主观思维问题。内在机制遵从着社会生活规律，是以生活规律、方便操作与趋利避害等日常生活趋势为行动指南。外在机制是垃圾分类主要是以社会稳定、经济发展及生态环境等方面的因素为行动指南，提供一种有关垃圾分类行为的公共行动说明。这种由规则制订、法律法规、市场规则、行动方案、技术支撑等组成的外在因素，主要关注“垃圾需要分类”以及“如何分类”的运作依据、奖惩机制与处置方式等制度与技术问题，是引发分类行为发生以及认同外在机制的驱动力量[3]。

从垃圾产生的源头到处理末端，最终实现垃圾的资源化、减量化，这不能仅依靠政府部门包揽，更需要社会公众参与，但是长期以来，中国都以政府管理为主的体制，形成了历史的积弊因素造成了在推动社会参与中，存在着困境与障碍。

1.社会民众垃圾分类的意识不强。社会参与的关键是要让更多社会公众加入到与之关心的社会公共事业当中来，让其体会到每个社会成员都与社会公共事业的发展是密不可分的。但是，在新中国成立以来，社会参与的发展过程是一个U字型，主要是以改革开放为基准点，由全民参与到改革开放之后的很少关心社会公共事业。亚里士多德曾经说过：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”[4]。长期以来，以GDP作为指挥棒的考核机制，驱使地方政府一味地追求经济快速发展，特别是对快餐式的经济产业特别重视，从而较少地重视地方的系统管理，特别是对经济影响不大的社会公共事务，如生活垃圾分类。正因为如此，主动关心垃圾分类的社会民众不多，垃圾分类社会参与的意识不强，对垃圾制造者的意识提升、观念与行为习惯的重新塑造都具有一定的困难。

2.垃圾分类的社会参与水平不高。社会参与是社会治理的重要途径，水平高低是国家治理现代化的重要标志。社会参与的水平主要根据公民广泛的社会参与行为，并且是通过社会组织、团体实现规范化、正式化、组织化的社会参与形式所决定。但是，当前我国的城市化进程的不断推进，城市化居民的不断增长，但与之相适应的社会参与水平并没有提升。社会公众对社会参与的形式只是基于传统的志愿活动，加入志愿者团队、开展文明劝慰、结对帮扶等传统的活动，不能更好地与当前社会治理发展新要求相适应，没有发挥社会公众对垃圾分类的重视，导致垃圾分类的进展不快。如何更好地协调好社会各组织在生活垃圾分类处理中的互动合作，是社会力量参与的困境。

3.垃圾分类的社会参与渠道匮乏。长期以来，对社会参与的重要性认识不高，社会服务型和管理型的组织培育与建设不到位，导致这方面的发展缓慢甚至停滞。党的十八大以后在国家层面加强了对社会治理、社会参与，更加注重引导社会公众参与到社会事务的治理中。因此，随着社会不断进步，民众受教育程度不断提高，生态环保意识也得到了提升，社会公众参与到社会公益事业的意愿也有了很大的提升，但是，由于社会治理的配套机制还不完善，社会组织没有得到大力发展，从而导致社会参与的平台及渠道匮乏。

4.垃圾分类的社会参与机制不完善。一段时期，政府在管理中习惯强势推进，工作推进成效明显。但是，随着社会的进步，社会个体强调个性化发展。还沿用以往的方式方法，而对社会参与治理的功能的认识不到位。由于社会个体对社会参与的意识不强，我国以社会服务与治理为任务的社会组织得不到壮大和提升。因此，在开展社会治理方面没有科学的制度和章程，并且没有固定的社会组织来引导，很容易引起开展的社会治理的没有连贯，不能形成机制，所以在社会治理中不能形成较强的影响力。

四、生活垃圾分类社会参与机制的路径

垃圾分类不仅是政府职责工作更是社会公益事业，具有政治性和民生性。垃圾分类是一项复杂的社会治理工作，涉及个人的生活习惯、道德修养，社会各方的利益，地方法规、习俗等多方面的因素，具有艰巨性和长期性。需要政府、社会力量和社会公众共同参与，形成“政府引导，市场调节，公众参与”的“三位一体”机制。通过搭建社会参与垃圾分类的渠道与平台，探索生活垃圾分类社会参与的试点，做好垃圾分类下社会参與的经验总结。建立垃圾分类的后处理的回收利用网络体系，调整以往自上而下的行政管理机制，逐步打造一套自下而上、多元主体参与垃圾分类处理的新机制。激发社会参与的新动力，提高社会公众参与的积极性，确保垃圾分类的成功。笔者通过对CX城区的各档次的生活小区的调研认为，可以有以下几方面的探索路径：

1.搭建社会参与的平台，注重政府引导机制。垃圾处理的关键是垃圾源头分类，关键是社会公众。因此，公众的分类意识、分类知识、社会舆论都直接影响垃圾分类的成效，政府的主要任务是做好意识引导、知识普及、氛围的构建。一是做好对社会各层面的宣传，以此加大宣传力度，从而提升社会公众的意识。二是要加强对公众的垃圾分类知识的教育培训，尝试在社区、学校开设垃圾分类培训课，提高公众的垃圾分类水平;三是由职能部门如环保、环卫等开展现场参观教育，让公众了解垃圾分类的必要性。如，通过与垃圾分类先进社区的对比，激发公众养成爱护环境的习惯。四是搭建社会参与的平台与渠道。建立以垃圾分类为主的志愿队伍、志愿督查队伍以及现代媒体宣传教育队伍的多元化共同参与的联络机制。搭建以现代信息化为主要手段的宣传平台，如手机APP、微信公众号、QQ群等，发布垃圾分类的志愿活动以及有参与需求的相关信息，形成一套社会多元互动交流的平台。[5]

2.提升社会组织影响力，注重实施渗透机制。以传统的行政管理措施，推行垃圾分类处理，通过强制措施要求社会公众落实，不如通过科学引导他们在有利于个体的前提下实现主动执行显得更有实效。社会行为学的研究结果表明，不顾社会个体的多元性特点，一味地通过政令式地强制执行，最终就会引发社会公众的整体性的抵抗和敌意。实现公众参与，离不开社会组织渗透式地引导作用。对于垃圾处理也是如此，提倡“政府引导、社会参与、权责明确、规范有序”的生活垃圾处理体系，这也是“社会参与”的关键基础，实现最终的社会组织参与，发挥社会组织在垃圾处理流程中起到穿针引线、居中调停、润物无声、缓冲融洽的作用。

3.提升社会力量参与积极性，培育融入机制。首先，以利益来引导社会参与多元化，把垃圾分类打造成“有利可图”的行业，这样垃圾分类才能健康地、可持续地发展。通过专业的企业入驻到社区，进行垃圾资源回收利用。通过专业的队伍，做专业的事，从而提高垃圾分类的效果。通过政府“有形之手”和市场“无形之手”联合起来，通过相关法律法规，对机制进行创新与改革，发挥引导作用。创新市场手段并对垃圾处理原有价值链的优化，设法盘活“存量”，提高利益增量。其次，打造垃圾分类的商业生态系统，将相关利益方全部纳入这个平台，通过市场手段去平衡各方的利益，达到各取所需，良性互动，“做大蛋糕，分好蛋糕”，结成利益共同体、形成责任共同体、打造生态环境共同体。

4.引导社会公众参与，强化社会组织责任意识。社会参与机制是垃圾分类取得成效的关键，政府的强制措施只能从一定程度上得以规范，很难有大的提升，而真正的落实需要每一位社会民众的参与。首先，为提高垃圾分类的社会参与程序的资源率，应该创新垃圾分类的物质、精神的激励机制，如微信红包、支付宝红包、垃圾积分等。其次，强化社会组织引领示范作用。为了保证垃圾分类的效率，成立垃圾分类工作指导员队伍，通过专业学习提升专业知识水平，再由此加强对社会民众进行引导和培训。在开展活动过程的同时，提升垃圾分类影响力，从而提高民众的垃圾分类参与意识和专业水平。通过一户一户的逐个指导，从垃圾源头来分类处理，从每户居民家庭做起，带动每户家庭成员自觉行动，通过社会公众的积极参与和长期坚持，逐渐地养成垃圾分类收集的良好习惯，最后保证垃圾分类的长期成效。

垃圾分类社会参与治理取得成效关键是社会参与程度的问题，要积极创新市场化、社会化运行的管理新机制，为政府、企业、社会组织、公众共同参与垃圾分类提供支持和保障，建立沟通联络平台和工作网络，构建垃圾回收利用兑换奖励和激励机制，完善垃圾分类监督考核机制，提高源头分类、分类收运、分类处置全过程分类管理机制，实现生活垃圾统一规范收运处置机制的突破，开启社会多元主体参与垃圾分类的新格局，提高社会公众参与垃圾分类的积极性，提高垃圾的资源率，同时有利于促进资源回收利用，取得明显的社会和生态效益。由此，整个社会对于垃圾分类处理的社会参与意识不断提高，通过全社会的参与才能取得“垃圾分类处理”的成效。要通过搭建平台，形成多元参与机制，使社会公众参与到公共事务的治理中。

参考文献：

[1]王兵.当代中国人的社会参与研究述評[J].哈尔滨工业大学学报，2012，（11）.

[2]吕维霞，杜娟.日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，（06）：39-52.

[3]孙其昂，孙旭友.为何不能与何以可能：城市生活垃圾分类难以实施的“结”与“解”[J].中国地质大学学报，2014，（11）：35-36.

[4]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译.北京：商务印书馆，1983.

[5]高抗，何显明.经济转型升级与地方治理模式创新——基于浙江长兴县的个案研究[M].上海：学林出版社，2010.276.

责任编辑  杜福洲