破解城市养老难题的思路

王忠才

[摘  要]养老是一个全球性的问题，是党和国家的重点工作之一，是沈阳市的重点工作之一。沈阳作为全国重要的工业基地和国家区域中心城市，人口老龄化趋势日益严重。沈阳市老年人口呈现出老龄化进程不断加快、高龄化形势日趋严峻、“未富先老”明显、失能老人比例逐年攀升和空巢老人比重逐步增大等特点。应对人口老龄化的惯性思维、获取老年人的各种需求、科学合理的养老布局规划和养老资源整合，是当前养老工作急需解决的问题。面对这些问题，应以党中央精神为统领，明确养老工作方向;以沈阳市第十三次党代会精神为引领，明确养老工作重点;以打造国际化营商环境为契机，推动城市人口走向年轻化;以幸福沈阳共同缔造行动为契机，打造“共同缔造型”养老模式。

[关键词]人口老龄化;人口年轻化;养老;国际化营商环境;共同缔造

[中图分类号]D630    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）08-0050-05

养老问题是关系国计民生和国家长治久安的重大战略性社会问题。人口老龄化首次出现在1956年的联合国《人口老化及其社会经济后果》报告书中。当老年人在人口中的比例增大时，我们称之为人口老龄化。人口老龄化，又称人口老化，是指人口中老年人比重日益上升的过程，人口老龄化指在人口总体中老年人口的比重逐渐提高的过程，特别是指在年龄结构类型已属于老年型的人口中，老年人口比重继续上升的过程。老年人口的年龄下限通常界定为60岁或65岁，随着人口平均预期寿命的增长，国际上一般以65岁及以上的人口作为老年人口，并称65岁至74岁的老年人口为低龄老年人，85岁及以上老年人为高龄老年人。近年来，随着老龄人口的不断增加，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段。2016年末全国大陆总人口138271万人，比2015年末增加809万人，其中城镇常住人口79298万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为57.35%，比2015年末提高1.25个百分点。户籍人口城镇化率为41.2%，比2015年末提高1.3个百分点。全年出生人口1786万人，出生率为12.95‰;死亡人口977万人，死亡率为7.09‰;自然增长率为5.86‰。全国人户分离的人口2.92亿人，其中流动人口2.45亿人。截至2016年末，我国60周岁及以上人口达到2.3亿，占总人口比重高达16.7%，65周岁及以上人口占比达到了总人口的10.8%，预计到2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。沈阳市是人口老龄化程度比较高的城市之一，如何应对沈阳市人口老龄化，不断满足老年人的养老服务需求，解决人口老龄化带来的各种问题，已经成为共同缔造幸福沈阳和沈阳振兴发展的重要课题。

一、沈阳市养老工作概况

（一）人口老龄化现状

沈阳作为全国重要的工业基地和国家区域中心城市，人口老龄化趋势日益严重。沈阳市户籍总人口731.4万人。其中，60岁以上户籍人口173.5万人，占全市总人口比重为23.7%。沈阳市老年人口比例高出全国（16.7%）7个百分点，高出全省（20.6%）3.1个百分点，在15个副省级城市中位居前列。预计到2020年，沈阳市老年人口占全市总人口比重将达到25%。，即每4名沈阳人中就会有1名老年人。也就是说，每3个人就需要赡养1名老人。

总体上看，沈阳市老年人口呈现以下特点？押一是老龄化进程不断加快;二是高龄化形势日趋严峻;三是“未富先老”特点明显;四是失能老人比例逐年攀升;五是空巢老人比重逐步增大。

（二）应对人口老龄化问题的实践探索

1.政规引领，用政策法规引领养老工作。近年来，沈阳市委、市政府高度重视养老事业发展，将其纳入全市经济社会发展的大局。2008年，沈阳市人大提出《关于应对我市人口老龄化的议案》年度1号议案;沈阳市政府先后制定了《老龄事业发展“十二五”规划》、《沈阳市实施养老服务五年发展规划》、《沈阳市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》以及各项惠及养老服务业的政策法规和针对老年人的优待政策。沈阳市第十三次党代会和《沈阳振兴发展战略规划》，也在多个方面对养老问题作出了政策引领和制度安排。

2.以人为本，打造“四位一体”的养老服务体系。2016年，沈阳市被列为居家和社区养老服务改革试点地区。从2004年开始，沈阳利用10年时间逐步建立和完善了“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、企事业单位参与为补充”的“四位一体”养老服务体系。随着步入高龄、空巢状态的“三无”、低保老年人逐年增多，弱势老年群体的养老问题也被提上日程。为此，沈陽市政府设置居家养老公益性岗位，通过政府购买服务的方式，为三无、低保、特困空巢老人提供无偿上门照料服务。对生活不能自理且有一定经济收入的老劳模、老优抚对象等，由社区中介服务组织提供低偿服务。尝试为空巢老人搭建“一名志愿者，一名邻居，一名社区工作者，一名低龄老年人”的服务模式，打造为老服务零距离、关爱零距离的绿色通道。建立“一号通”老年人应急呼叫系统，为4.3万户空巢、高龄、特困老年人提供求助、求救和生活服务。免费为失智老年人、70岁以上独居老人配发实名信息“黄手带”。连续6年将建设社区老年人日间照料站列入市政府为人民群众办实事项目，投入6000万元，新建625个具有生活照料、医疗康复、精神慰藉三大服务功能的社区老年人日间照料站。目前，全市包括国有、民营和农村敬老院等养老机构已达到161家，床位3.5万张，老年人养老床位拥有率接近30‰;市政府出台了支持民办养老机构建设的“四补”优惠政策，即：对民办养老机构建设实行床位补贴政策;对民办养老机构给予运营补助试点;对入住养老机构的低保失能老年人给予补助试点;给予示范性日间照料站建设、运营资金补助试点;部分医院推进老年病专业医疗机构建设，成立了市老年病医院。

3.财政扶持，政府不断加大投入力度。沈阳市实施“爱晚工程”，投入10.44亿元资金建设4所区域性养老服务中心，并对民办养老机构实行床位建设补贴与试点开展运营补贴，新建民办养老机构两年内每年每张床位补贴2000元。为全市养老机构和福利机构投保机构责任险和公众责任险，降低养老机构运营风险，保险由商业保险承保，政府承担80%以上保险费用。制定出台《农村五保供养实施细则》，对有需求的农村五保老人进行集中供养，从组织保障、基础设施、供养服务、内部管理等方面不断加大对农村中心敬老院的支持力度。财政投入2.45亿元对119所传统的乡镇农村敬老院进行大规模整合，建设了43所设施完备、功能齐全的农村区域性养老中心。各区、县（市）也在养老服务设施建设方面不断加大投入。

4.系统建构，积极探索建立社会保障体系。按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障工作方针，沈阳市实现了社会保障由“政策全覆盖”向“人头全覆盖”。完善企业养老保险、城镇居民养老保险、新型农村养老保险“三大板块”。目前，全市企业养老保险有101.9万名退休职工领取基本养老金，并且退休金实现“十连涨”;城镇居民社会养老保险有5.6万人领取基础養老金;新型农村社会养老保险有35万人领取基础养老金。完善城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗“三大板块”。目前，全市参加城镇职工医疗保险的老年人126.6万名;参加城镇居民医疗保险的老年人10.9万名;参加新型农村合作医疗的老年人27.4万名。

5.创新治理，积极探索养老服务的有效模式。2014年，沈阳市被国家确定为首批养老服务业综合改革试点城市。沈阳市积极引导社会力量参与养老服务业，探索不同类型的养老服务新模式。全市共有养老机构182家，设有养老床位4.5万张。全市建成区域性居家养老服务中心37个，社区老年人日间照料站720个，农村互助幸福院216个。全市居家养老服务设施覆盖面，城镇达到88%，农村达到22%。目前，已经初步形成市养老服务中心试点的公建民营模式、“合众优年生活”养老社区项目的保单+实体（养老社区）模式、蓝卡健康集团实施的医养结合模式、五彩阳光城项目的“四世同堂”式养老社区模式等新型养老模式。同时，健康与养老产业带建设也初具规模，沈阳泗水科技新城规划面积40平方公里，以健康与养老产业为发展重点。

6.多元共治，注重引导社会力量参与养老。相继成立了市老龄事业发展研究中心、市养老服务协会、市老龄产业协会、市助老志愿服务总队。雄州集团为130个社区老年人日间照料站提供早午餐配送服务;“365易”服务系统为老年人提供代缴代购生活服务;盛京银行、民生银行在社区为老年人提供缴费、购物等金融服务，招商银行推出“乐享人生”系列以房养老个人贷款产品;市总工会面向农民工推出“空巢工程”，实施养老护理员专项培训;远大集团、商业城集团等20余家大型企业以冠名、共建的形式为民营养老机构捐助，扶持养老机构发展。

二、沈阳市养老面临的四大难题

1.惯性思维的束缚。思维和理念是行动的先导。人口老龄化反映的是，地区人口在一个时期内的动态变化过程，它可以说明人口年龄结构类型上的变动趋向。“老龄化是一个相对的概念，它既包括个体的‘老龄化也包括某一人口群体的‘老龄化。从个体的角度，一个人从出生开始直至其死亡，是一个不可逆转的过程，即其‘老龄化是单向、不可逆的。但是，某一特定人口群体却不同，它既可能出现人口的‘老龄化，也可能出现人口的‘年轻化，这主要取决于人口的年龄结构是如何发展变化的。”在破解城市养老难题的过程中，避免养老惯性思维的束缚，学会“两条腿走路”，既不仅要积极应对人口老龄化所带来的各种问题，更要大力寻求城市人口“年轻化”的有效途径，这是一种“可持续”的养老策略。

2.养老需求的获取明确老年人的养老需求是做好养老工作的前提和基础，因此，获取养老需求的途径和方法就至关重要。目前，政府、社会组织、养老机构主要是通过抽样调查来获取养老需求信息。抽样调查有经济性、时效性、准确性和灵活性等优点，但也存在着一些问题。一是代表性问题。老年人的养老需求是多种多样的，抽样调查很难完全反映和代表沈阳市户籍人口173.5万老年人的需求。二是及时性问题。老年人的养老需求是不断变化的，定期的抽样调查未必能及时反映老年人的养老需求。三是抽样技术问题。抽样技术体现在抽样的各个环节，包括抽样设计、调查实施、调查数据处理、总体参数推断、目标量的方差估计、调查报告的表达。整个过程环环相扣，任何一个环节出现问题，都会影响结果的准确性和可信性。

3.养老布局的规划。目前，沈阳市养老服务布局主要是按照行政区域来规划，而非按照老年人的分布和服务半径进行统筹配置，这样就有可能出现中心城区养老设施集中分布和远郊地区养老设施有限分布的情况。因此，科学合理的养老布局规划至关重要，事关沈阳市整个养老体系的建设与发展。

4.养老资源的整合。资源整合是系统论的思维方式，强调资源的优化配置，着眼于系统的整体性和整体优势的动态过程。城市养老服务资源整合是养老服务的供给主体通过选择、汲取、配置城市中不同来源、不同层次的养老服务资源，实现优化配置，提高服务资源利用率和使用价值，最终达到服务资源数量上的增加和结构的优化。目前，沈阳市仍需要解决协调多元养老供给主体，整合机构养老力量，减少和避免重复性养老供给和养老供给盲区等问题。

三、破解沈阳市养老难题的思路

1.以党中央精神为统领，明确养老工作方向。党的十八大报告指出，要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活;要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。2016年，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习时，习近平总书记强调，“要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念;要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活，要着力发挥老年人积极作用：努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展。”党中央的精神、思路和要求，为沈阳市养老工作指明了方向。

2.以沈阳市第十三次党代会精神为引领，明确养老工作重点。沈阳市第十三次党代会报告指出，要大力发展都市型现代服务业，做优健康养老等生活性服务业;要推广医养结合新型养老模式，构建多层次养老服务体系。因此，在破解沈阳市养老难题的同时，更要深入贯彻落实沈阳市第十三次党代会有关养老方面的精神和要求，抓住工作重点，有的放矢。

3.以打造国际化营商环境为契机，推动城市人口走向年轻化。面对沈阳市人口老龄化的现状，打破应对人口老龄化惯性思维的束缚，不仅可以从适应人口老龄化的方向来应对，还可以从人口年轻化的方向来破解。为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神特别是关于东北振兴发展的重要指示批示精神，有效落实辽宁省委、省政府的工作部署和沈阳市第十三次党代会确定的工作任务，沈阳市出台了《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于打造国际化营商环境的意见》（以下简称意见）。《意见》提出，围绕沈阳推动全面振兴发展的“五大战略”打造国际化营商环境。人的现代化战略，是“五大战略”之一，即深入实施“盛京人才”计划，建立与国际接轨的人才集聚机制，大力引进海内外高层次人才，集聚产业急需紧缺人才，加大各类优秀人才扶持培养力度，充分激发各类人才创造活力，全方位提升劳动者素质，提升人的发展能力，促进人与城市良性互动发展。破解沈阳市的养老难题，可以以打造国际化营商环境为契机，积极推进实施人的现代化战略，用具有吸引力的工资待遇和职业发展，留住沈阳本土成长起来的中青年，吸引更多国内外有识之士到沈阳发展，落地生根。如此一来，就可以改变沈阳市的人口年龄结构，使人口年龄结构向年轻化发展。

4.以幸福沈阳共同缔造行动为契机，打造“共同缔造型”养老模式。为认真贯彻落实沈阳市第十三次党代会精神，深入实施《沈阳振兴发展战略规划》，打造国际化营商环境，促进城市治理体系和治理能力现代化，加快实现沈阳老工业基地全面振兴，沈阳市出台了《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于全面推进幸福沈阳共同缔造行动的指导意见》（以下简称意见）。《意见》中明确了社区在推进幸福沈阳共同缔造行动中的基础性作用，推动社会治理重心下移到城乡社区，将社区作为基层治理创新的基本单元，进一步推动简政放权，促进基层减负增效，深化基层治理体制改革，不断完善社区的各种服务功能。目前，沈阳市的养老服务体系是“四位一体”，即“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、企事业单位参与为补充”。现在，可以尝试以幸福沈阳共同缔造行动为契机，打造“共同缔造型”养老模式。一是统筹规划养老布局。做好顶层设计，科学合理地规划全市养老布局，按照老年人的分布和服务半径进行统筹配置，使中心城区养老设施与远郊地区养老设施合理分布。探索形成“纵向到底，横向到边”的城市养老布局。纵向到底，即探索形成市、跨区（县）、区（县）、社区四级综合养老服务中心。以社区综合养老服务中心为基础，保障每个社区拥有一个综合养老服务中心，在此基础上规划形成区域性和跨区域的综合养老服务中心。横向到边，即做到各级养老服务中心全覆盖，无“死角”。二是大力整合养老资源。将政府的角色定位为标准制定者和监管者，用公共财政支持养老，但不滥用权力加以干预。探索形成“同体共治”的城市养老模式。同体共治，即尽可能将所有养老资源整合到相应层级和网格的养老服务中心。作为城市养老基础的社区综合养老服务中心，可以将现有的社区养老资源、机构养老资源和企事业单位养老资源尽可能的在“物理上”或“逻辑上”整合到所属区域的社区综合养老服务中心，将现有的“四位一体”养老服务转型升级为“同体共治”的城市养老模式。区域性和跨区域的综合养老服务中心，也可以整合相应资源。“同体共治”的城市养老模式，更有利于解决协调多元养老供给主体，整合机构养老力量，减少和避免重复性养老供给和养老供给盲区等问题。三是逐步升级为智能养老模式。借探索打造共同缔造服务平台之机，依托现代通讯和互联网技术，充分发挥互联网平台在养老服务中的优化和集成作用，加强各级综合养老服务中心信息化建设，将智慧养老板块嵌入综合服务网络和信息平台之中，以智能化和信息化建设为支撑，不断提高信息化服务保障水平。充分利用幸福沈阳共同缔造互联网平台，实现市、跨区（县）、区（县）、社区四级综合养老服务中心的信息联动、信息共享、数据同步和业务协同，实现由单向抽样调查转为多向实时沟通，及时获取养老需求信息，增强信息的准确性和可信性，解决传统途径和工作方法中存在的代表性和及时性问题。

关于如何积极应对人口老龄化的问题，沈阳进行了多年的实践探索，成果丰硕。沈阳市坚持政府引导的原则，秉承以人为本的发展理念，从老年人实际需要出发，不断健全政策、法规和制度，加大公共财政投入力度，强化有效监管，优化市场环境，鼓励社会参与，培育发展养老服务产业，打造养老服务体系，提供高水平服务，让老年人享受沈阳社会发展和经济进步的成果。当前，沈阳面对快速发展的老龄化进程和日益增长的养老服务需求，应审时度势，与时俱进，及时调整思路，以党中央精神为统领，以沈阳市第十三次党代会精神为引领，借打造国际化营商环境之机，改变沈阳市的人口年龄结构，使人口年龄结构向年轻化发展，借幸福沈阳共同缔造行动之机，逐步实现沈阳养老模式的转型与升级。

参考文献：

[1]Parrott？熏Lester.Social Work and Social Care[M].London？押New York Routledge？熏2003.

[2]Kinsella·K·G？熏Phillips·D·R.Global aging？押The challenge of success[M].Washington？熏DC？熏USA？押PopulationReferenceBureau？熏2005.

[3]陈功.我国养老方式研究[M].北京：北京大学出版社，2003.

[4]魏彦彦.中国特色养老模式研究[M].北京：社会科学出版社，2010.

[5]宋世斌.中国老龄化的世纪之困[M].北京：经济管理出版社，2010.

[6]董红亚.养老机构的建设和管理[M].北京：中国社会出版社，2015.

[7]傅从喜？熏瑞丹·休斯.东亚地区的人口老龄化21世纪的政策和挑战[M].大连？押东北财经大学出版社？熏2015.

[8]陈志峰，刘俊秋？熏王臣昊.智慧养老探索与实践[M].北京：人民邮电出版社，2016.

[9]许江萍，张东志.中国养老产业投资潜力与政策研究[M].北京：经济日报出版社，2016.

[10]楊贞贞.医养结合——中国社会养老服务筹资模式构建与实证研究[M].北京：北京大学出版社，2016.

[11]陈静.福利多元主义视域下的城市养老服务供给模式研究[M].济南：山东人民出版社，2016.

[12]苏振芳.人口老龄化与养老模式[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[13]刘满成.物联网环境下社区居家养老：内容与模式[M].北京：经济科学出版社，2014.

责任编辑  张小莉