诉讼与调解能否有效对接X法院诉调对接机制运行情况考察

梁玉秀

（新疆大学 法学院 新疆 乌鲁木齐 830046）

诉讼与调解能否有效对接X法院诉调对接机制运行情况考察

梁玉秀

（新疆大学 法学院 新疆 乌鲁木齐 830046）

诉调对接是以人民法院为先导，结合司法资源和社会力量化解纠纷的重要途径。以W市X法院诉调对接实施情况为调研对象，并抽取52件案例为研究样本，通过案例分析可以发现，诉讼与调节对接机制在实际操作中存在的主要问题有案件分流随意性强、调解人员专业单一、缺乏诉调对接机制宣传以及财政支持不足等。因此，完善诉讼对接机制需要对案件进行科学分配、吸收具有多元化知识背景的调解人员、加强调解宣传力度和落实财政支持力度，使得诉调对接机制各环节能够实现优化组合、高效运作，从而实现预期效果。

X法院 诉调对接 纠纷解决

案多人少、案件繁杂的难题日渐加重，司法资源与审判工作量不匹配，是目前人民法院审判工作面对的一大难题。而多元化纠纷解决机制是其重要解决途径。诉讼与调解（简称：诉调对接）作为多元化纠纷解决机制重要的组成部分，自2009年以来，最高法院就不断强调要加强诉调对接机制建设，提供给公众更多可供选择的纠纷解决途径，有效化解争议，维护社会和谐稳定①2009年7月，最高人民法院出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，该文件以法院系统为主导，多元纠纷解决机制建设尚未提升到实现国家治理体系层面和治理能力现代化的高度。。十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。2016年6月，最高人民法院印发《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》。以诉调对接为“引擎”，深入推进多元化纠纷解决机制改革，被视为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。但从目前全国情况看，诉调对接工作尚未实现规范化、系统化和常态化，其实践效果也不尽人意。笔者选取了诉调对接试点X法院作为调研对象，通过数据统计与个案分析，归纳、总结诉调对接机制运行的实际效果及存在的问题，并提出完善建议，以期促使该机制发挥预期效果，实现公正、高效解决纠纷。

一、X法院诉调对接机制实施情况分析

笔者以X法院为调研对象，基于其“特殊的身份”，即X法院是城区法院，近三年收案量持续达到万件，且同比增长趋势明显。案件类型多样、审判压力极大，具备了普遍的案多人少情形。对该法院诉调对接工作运行情况进行细致考察，有助于从整体掌握该机制的实施效果与存在的问题。

（一）诉调对接办案情况

2016年5～12月，X法院司法调解室共收案1 180件，共调解案件267件，总调解率约为22.6%②作者于2016年10月20日至2017年1月13日，在W市X区做调研，本文关于X法院案件资料的数据来自于该法院登记资料的调查核实、整理分析。所有涉及到的调解数、收案数均来自于法院案卷材料的登记。而访谈记录，针对调解的认识评价，即文章涉及的公众化意识，其数据都是从参加调解的当事人访谈中收集的。。5～7月调解室初步设立，期间仅有总收案数和总调解数的统计数据，该阶段总收案数295件，总调解数54件，调解率为18.3%。笔者以8月份作为统计起点，此后各月收案量总体呈现递增趋势，且收案数量增幅较大。9月份收案量最低仅70件，11月份收案量最高337件；与之相反，该阶段的调解数总体增长并不明显，且8～10月调解数量呈递减趋势，10～12月调解数量呈递增趋势，10月份调解量最低仅22件，12月份调解量最高66件；期间调解率总体呈现递减趋势，调解率的波动较为明显，10～12月份调解率明显偏低，8月份调解率高达44.1%，11月调解率仅为12.8%（详见表1）。

表 1 司法调解室总体收案情况

表1的数据显示，每月调解率总体呈递减趋势，调解数量增长趋势并不明显。不可否认诉前调解能够消化部分案件，而这些案件并不等同于小额诉裁案件①参见《民事诉讼法》第一百六十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百七十二条、二百七十四条对小额诉裁案件规定。小额诉讼程序适用于事实清楚、权力关系明确、当事人争议不大、案件标的额为17000元以下的民事案件的审理，采取调解或判决方式一审终审制，坚持“调解优先、调判结合”的原则。标的额在15000元以下的案件，属于强制性适用小额诉裁程序。，法律对于调解案件的标的额没有明确予以限定②2004年11月1日实施《最高人民法院民事调解工作若干问题的规定》第二条明确规定：适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件，婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依据案件性质不能调解的民事案件，人民法院不予调解。。也就是说诉调对接可以解决小额诉裁不能解决的争议，能够避免法律关系明确、事实清楚的案件，直接进入审判领域。通过诉讼程序对起诉到法院的任何案件进行审判，一方面占用本就极为缺乏的司法资源，加大司法成本；另一方面在严格的审判程序体系下，法官无法具备短时间高效解决纠纷的条件。设立诉调对接程序即可以实现节省司法资源，又能够高效经济地解决纠纷。

（二）成功调解的案件情况分析

根据X法院规定，案件进入调解室后，负责分案的调解员在时间允许的条件下，将调解案件记载于登记簿。笔者统计，在列入调解成功的267件案件中，登记簿上有明确记载的仅52件。笔者以这52件调解成功的案件作为分析样本，通过总结52件案件的案件类型、案件标的额及其相关性，分析调解案件的特点及其对调解率的影响。

调解成功的案件具有以下特点：第一，从案件类型分析，调解室对于10种案件类型均有调解权，调解案件类型具有多和广的特点；第二，从案件数量分析，调解成功的52件案件中，案件类型为机动车事故、买卖合同、民间借贷、以及劳务合同纠纷的案件明显多于其他6类；第三，从调解成功的案件数量看，52件案件中民间借贷所占比例最高，调解率约为机动车事故的1.7倍，买卖合同纠纷的1.3倍，是劳务合同纠纷的2.8倍，是其他6类纠纷的17倍（见表2）。

表 2 调解成功案件类型

从表2数据看：第一，民间借贷在52件已调案件中属于调解率最高的案件类型，且该类纠纷发生具有普遍性。因此，该类纠纷进入诉调对接程序，不仅缓解了审判压力和法官不足的问题，也给当事人自主解决纠纷提供了平台。第二，买卖合同是仅次于民间借贷调解最多的案件类型，这类主体受行业影响，严格的审理程序和审限要求可能并不符合他们的预期利益，对该类纠纷进行诉前调解，更有利于当事人利益诉求，但以保障当事人诉权为前提。第三，机动车事故最显著的特点是主体具有特殊性，普遍会涉及到保险公司。此类纠纷如何消化在庭前，保险公司的配合参与极为重要。第四，另外6类纠纷的调解率明显低于上述4类纠纷，是否将6类纠纷继续并入调解室以及是否诉前调解，从数量分析上看并无明显优势。

根据案件类型，笔者对52件案件标的额进行统计，其中案件标的额在10万元以下的有29件，占总调解数的55.77%，超过调解总数的一半；标的额在10万～20万元的调解案件共有13件，占总数的25%；标的额在21万～30万元的案件共有4件，占调解总数的7.69%；没有标的额在31万～40万元的调解案件；标的额在41万元以上的案件共有6件，占调解总数的11.54%（详见图1）。

图1 调解的案件标的情况注：资料来源于X法院司法调解室登记薄记载数据。

由图1得出如下结论：第一，标的额在20万元以下的案件，在事实清楚、法律关系明确的基础上，考虑小额诉裁自身的局限性，此标的额①诉讼标的即诉讼上的请求与实体权利之间的关系，即以有争议的实体法律关系为诉讼标的，实际上是以实体法中的请求权为识别诉讼标的同一性的标准。诉讼标的额其本身即是量化的概念，作为确定级别管辖的标准，具有明显的确定性，根据既定的标准在什么诉讼标的额范围内的案件确定由哪级法院管辖通常一目了然。并且诉讼标的额在一定程度上能综合体现案件繁简和案件影响范围，即通常来说，标的额大的案件，疑难程度也会较高，社会影响也会较大；反之，标的额小的案件，通常案件简单，没有大的社会影响。案件进入诉调对接程序具有一定的合理性和可操作性。从案件数量分析，标的额在20万元以下的调解案件共有42件，占所有调解案件总量的80.77%，其占比超过了调解总数的3/4，此标的额区间的案件进入诉调对接程序，从案件标的分析具备调解可能；而调解标的额在21万元以上的案件共有10件，30万～40万元的数量为0件，该标的案件进行调解具有一定投机性，调解成功率小，且容易造成调解资源浪费。

笔者在表2、图1数据分别分析的基础上，以案件类型与标的额两者之间的关系对调解的影响再次进行分析。这里假设，案件类型和标的额完全没有关系，因为两者具有不同的评价属性，也就是说调解案件类型多，并不意味着标的额在10万元以下的调解案件多，标的额分布区间具有广泛性，完全具备在各个区间出现的可能性。但图2表明，在调解案件类型多的情况下，标的额在10万元以下的调解案件也多，案件类型与标的额两方面共同作用影响调解效果（见图2）。

图2 调解案件类型与标的额的相关性

由图2得出如下结论：第一，可调解的案件类型与标的额大小影响调解效果；第二，已调解的案件类型标的额，在10万元以下的总数最多，而在20万元以下的基本覆盖了调解案件的全范围，就是说在该标的额区间所涉及的案件类型，具有极大调解成功的可能性；第三，其他调解成功的6类案件类型，从数量看为1件，从标的额来看，其总体区间波动极大，相互之间并没有形成一个稳定的区域，换言之，该6类调解成功的案件，案件数量少、标的额波动性大、区域广，无法形成一定共性特征，调解成功具有一定的随机性。

二、诉调对接机制影响因素及其运行情况评价

以X法院52件已调解案件为样本，笔者立足于纠纷解决各环节工作开展情况，进一步对影响调解效果的因素进行分析，并归纳诉调对接机制实施中存在的主要问题，即案件的分流环节、调解员的配备及工作流程、公众对调解的认识。

（一）影响调解率的相关因素

1.法院的案件分流环节。X法院调解室的工作与法院工作对接程序如下：首先案件由当事人交于立案窗口，经该窗口法官初步审查，依据法官的经验判断，将案件直接分流到司法调解室②人民调解室于2011年6月成立，人民调解室通常是法官审核案件，询问当事人是否愿意调解，若是当事人同意调解，则由当事人将其直接拿到人民调解室，由人民调解员对其进行调解。。调解室拿到案卷以后，均衡地分给各个调解员。法院对案件类型的分流依据，没有定式化的标准。而司法调解室对于分流的案件，亦不考虑案件类型及特点，直接依据数量分与各个调解员。我国新《民事诉讼法》第一百二十二条规定：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”因此采用调解方式解决纠纷并非只是调解室的专利，审判阶段仍然有选择调解的可能。应予以反思的是，无论是纠纷解决还是利益的重新分配，通过诉讼都能得以实现，为什么又要再次动用调解？究其原因是调解具有诉讼所不具备的优势，即程序简便，经济、高效是调解的内在属性。但是，当所有案件在没有任何程序分流的情况下，直接涌入调解室，调解员要分别与当事人进行沟通联系，最终调解不成又要重新回到审判程序予以处理，所有的程序反复，不仅浪费调解资源，妨碍调解效力，也使当事人对调解产生抵触心理。因此，对于先行调解案件是否有必要规范分流标准，值得反思。

2.调解员的配备情况。X法院司法调解室，自2016年5月成立始，5～7月有4位调解员，8～10月增加到6位，10～12月减少为5位，8～10月人数相对较多。司法调解员的选任标准要求调解员具有法律工作经验，有公检法、信访等部门从事调解工作的经历。调解室5位调解员，Z调解员是退休法官，退休前在X法院工作；D调解员是退休检察官，退休前在X检察院工作；K调解员是X法院的在职法官；X调解员退休前在街道办事处从事调解工作；Z1调解员退休前在老干部退休中心做宣传工作，笔者调研时Z1调解员从事人民陪审员工作已经超过7年。因此就X法院调解员的数量情况看，调解员人数极为有限，对于分流于调解室的1 180件案件，以五六位调解员之力，要实现及时、高效地解决纠纷，存在现实的困难。此外，从调解员聘请条件分析，对于多发且具有专业性的纠纷，比如涉及银行、医院、保险等领域纠纷，只具备法律知识的调解员并不能充分了解上述行业惯例及相关知识，在纠纷解决中难以获得当事人的信任，当事人就会倾向于依赖法律，使更多纠纷进入审判程序。

3.调解员的工作流程。案件分流环节，以相同数量分给各个调解员，调解员查看案卷后，根据诉状找当事人的联系方式，通常采取先联系被告的方式①对于调解的环节，及各阶段的处理程序，均来自于作者的实际参与，根据一般操作办法进行的梳理。，期间可能出现如下两种结果，第一，与被告取得联系的情形，告知被告被起诉的事实，亦有两种可能，一是被告明确表示不接受调解，二是被告依据自身情况，安排时间，告知调解员方便参与调解的时间，调解员根据被告确定的时间通知原告。原告收到调解通知后，或者明确表示拒绝调解，或者同意调解员通知的时间，当然也会出现原告另行要求重新确定调解时间的情况。在这种情况下，就要在原告可参加的时间段内，再次询问被告可参与的具体时间。第二，无法联系被告的情形，即调解员根据起诉状提供的联系方式联系被告时，或出现被告号码是空号，或被告拒绝接听，亦或接听后未达成调解意向（即被告自称其在外地暂时不能调解并要求给予一定时间，而后再也无法与之取得联系）调解的案件就被搁置。调解室工作受自身条件所限，即案件量大，而调解员极为有限，调解时间被“一而再，再而三”的拖延，明显降低了调解效率，继而影响当事人对调解的评价（见图3）。

图3 联系被告的可能情形

原被告都同意调解的情况，调解员将诉讼请求告知被告，被告在明晰原告诉讼请求后，作出同意或者部分否定的意思表示。双方意见不合且都不愿妥协，在基本事实无争议的前提下，调解员分别与原被告协商，从法律的角度对案件诉讼结果予以评估，并就诉讼与调解的相互关系予以分析，使原告对于其利益的主张或其他要求作出适当妥协。而后，从被告角度予以分析，询问其针对原告提出的诉讼请求，被告争议点在哪里，对被告来进行调解的可能作以判断。若双方争议不大，则双方再次见面时，就争议焦点进行协商。若原告同意放弃部分利益，被告认为其主张合理，在调解员的主持下，双方依据标的额，制定具体还款计划，达成调解协议。调解员确认双方协议内容后，将案卷材料再次交于立案庭，立案庭通过滚动式方式随机确定民事审判庭的法官，由后者再次审核案卷材料，并询问当事人意见，在协议符合法律规定的情况下，根据双方当事人达成的调解数额及还款计划，制作调解协议书，并告知债务人逾期还款的后果。若在调解阶段，对于原告的诉讼请求，被告认为完全不合理或没有依据，则表示不同意调解，直接进行审判。而后调解员则会再次将案卷转入立案庭，由立案庭重新分配案件。

4.公众对调解的认知与评价。笔者在实习期间，针对人们对调解的认识访谈了案件当事人，共访谈22名当事人，其中有86.4%的当事人听说过调解，但对于调解具体情况的了解知之甚微。参与过调解的人员中，有68.2%的受访人表示，案件起诉到法院之前，自己多次找对方进行调解，但无法调解，才起诉到法院。而被问到关于调解的效力时，当事人则表示不知道，并认为调解基本是双方坐在一起聊一聊，没什么效力，而且自己尝试过调解，没有结果，认为调解就是浪费时间。只有13.6%的当事人听说过调解可以制作调解协议，能够有效解决纠纷。在被问及调解的优势时，有27.3%的当事人提到调解可以很快解决纠纷，而对于调解的收费制度以及具体的效力问题则几乎一无所知。另外当被问到调解的评价时，31.8%的当事人表示由于调解不用耗费太多时间，如果能够调解，本人愿意配合调解；但有22.7%的人则提出虽然参与了调解，但因为是法院通知调解的，不得已而为之，受访人自己认为调解不能够解决纠纷，将案件起诉到法院，就是希望通过法院判决来解决纠纷，质疑调解以后的效力问题，认为对方拒绝履行，还要到法院。因此从访谈的回复内容分析，当前公众参与调解具有极大的被动性，对调解解决纠纷的效力评价比较消极；有44.5%的当事人没有发表看法，其观点是对调解不甚了解，不知道调解是否好，但多数表示如果调解以后，能够具备强制性，本人愿意选择调解，只是目前调解效果不佳，因此，大多数当事人对选择调解解决纠纷没有明显的期待（见表3）。

表3 当事人对调解的认识及评价情况

（二）诉调对接工作的整体评价

基于对X法院调解室的案件分流情况、调解工作各具体环节、公众对调解评价等方面进行考察，同时通过直接参与调解和多次进行访谈，笔者认为，X法院诉调对接工作仍有继续完善和提升的空间。

1.调解作用尚未充分发挥。追求纠纷解决的简便、迅速、低廉，符合情理和民众习惯，有利于稳定社会秩序和维系人际关系，以及能够以减少诉累、缓和诉讼和司法压力，这是通过诉调对接机制启动调解的应有价值。[1]（P91）基于上述对调解的基本定性，可以合理地认为，在调解具备上述显著优势的基础上，以及我国受调解文化的长期熏陶，推行以调解的方式解决纠纷有望成为大多数人的优先选择。

然而从调研数据看，X法院所推行的诉调对接，其调解率（总收案量与调解案件之比）为22.6%；而通过访谈也可以发现，当事人对调解的认识也极为有限，虽然超过3/4的当事人听说过调解，但只是基于调解的传统认识，缺乏对调解效力及其优势的深入认知。正因为当事人心理上不认可调解，调解效果并未得到充分发挥。

2.忽视前提条件影响调解效果。《最高人民法院关于民事调解工作若干问题的规定》第二条规定，除不适用调解的民事案件之外，大部分民事案件都允许调解。不可否认，对于起诉到法院的案件鼓励能调则调，是因为调解能够吸收当事人真实意图，具有较大的执行可能，而且耗费成本低、程序简便。[2]但是如果将调解的效果过多地潜藏在诉讼程序，就难以做到调解所具有的简洁、合理与高效，因此，调解应该与诉讼有所区别。

基于上述认识，法院在分流阶段应考虑案件是否影响调解的整体效果，如果将大部分财产案件都进行审判前的调解尝试，从短期来看，根据上述表2的案件类型以及图1的案件标的额分布情况的分析，笔者并不能全盘否定个别案件完全没有调解可能。但不区分任何条件，将所有财产类案件都推进调解室，从调解室的人员配备与调解员的调解步骤看，所有的案卷都要与当事人取得联系，而调解员的数量及其自身专业知识储备，会影响调解的整体效率。当人们无法在调解中获得优于审判的利益时，就会排斥调解，甚至阻碍调解的进一步推行。

3.对调解优势认识不足。通过访谈发现，当事人对调解所具备的优势，即调解的效力、费用以及时间成本都存在模糊认识，甚至很大程度上存在认识盲点。因此，若使调解达到预期的效果，一方面，在具体实践中要保证法院的分流标准必须具备一定的可操作性，不能过多地占用调解资源，而且也要保证调解员的组成多元化，对分流案件处理所需的专业知识有一定了解，能够使当事人的纠纷得到解决，合法权益得以实现，从而获得对调解的认可；另一方面，中国原有调解文化的基因，在法治化时代已顺利实现了一次跨越，对于调解的法律规定、调解的优势说明、调解的效力认定及具体的实践，都经历了重大调整。但根据访谈资料分析，关于调解的相关改革规定，目前尚停留在文字层面，大部分人对其知之甚微。因此，应该借助各种资源，对调解知识予以一定的宣传，使人们对调解有更加清楚的认识。

三、完善诉调对接机制的相关建议

对X法院实施诉调对接机制过程中出现问题及原因进行剖析，笔者认为，完善诉调对接机制需要健全诉调对接机制各个环节，实现法律与实践的互相衔接，人力与物力的双向配合，才能使这一机制发挥预期效果。

（一）合理分流，引导群众选择纠纷解决的途径

通过对X法院司法调解室从案件受理到纠纷解决过程进行全程观察，笔者发现，法院对于案件类型和案件标的额分流没有固定标准，仅依据法官经验判断将案件分流到调解室，使本就极为有限的调解资源，处理了大量可调解性低的案件，不仅影响了案件的整体调解率，也使当事人对调解效果报以质疑态度。纠纷发生本具有常态化，而对纠纷解决方式的选择应该制定相关的标准，对进入调解室的案件，应该首先评估案件的可调性，将符合标准、调解成功率高的案件分流入调解室，由调解室予以解决；若调解失败，当事人依然可以通过诉讼程序来获得权利救济。

改革开放前，法律制度相对不够完善，解决矛盾纠纷的主要途径就是调解。当时公众对于寻求法律救济，以及经过审判程序解决纠纷则表现得极为被动①比较有说服性的例子就是电影《秋菊打官司》中秋菊的困惑和电影《被告山杠爷》中山杠爷的悲剧所体现出来的。参见苏力的《法治及其本土资源》[M].北京：北京大学出版社，2015年，第25～33页。。但到了今天，案件量与日俱增，单一的纠纷解决模式已经难以满足社会矛盾纠纷解决的需求。理想的纠纷解决应该寻求调解和诉讼两者的平衡点。在多元纠纷解决机制下，司法机关理应合理评估调解的固有优势及潜在能力，在此基础上制定出理性化、可操作的案件分流模式，引导群众根据案件性质寻求较为“经济”的纠纷解决方式。当人们能够通过在诉讼与调解间的优势对比，认可并感知调解的经济、便利及高效时，就会倾向于选择多种纠纷解决方式，变被动为主动。[3]因此科学合理分流案件，积极引导当事人对可调案件选择便利的调解方式，不仅使法院自身受益，也使当事人获益。

（二）完善调解分工环节，组建多元化的调解队伍

通过考察调解流程和调解员队伍建设情况，笔者发现案件进入调解室后，以量化为标准分别流入各调解员之手，调解员调解成功后将案卷再次转入立案庭，由立案庭随机确定法官并依据调解意见写成调解协议，期间法官对调解的案件需要再次进行审查和询问。鉴于上述工作环节存在重复操作的问题，笔者建议完善分工环节，由派驻调解室一位专职法官负责对各调解员调解成功的案件审核并制作调解协议，同时负责依据案件特点分流各类案件给相关调解员，减少调解的盲目性，增强调解的针对性。以此尽量保证调解方案的合理性，以及调解整体环节的完整性，进一步提高调解效率。

针对调解员不足的情况，笔者以为，从调解的案件类型看，调解员的组成应向多元化发展。如医患、机动车事故以及借贷等纠纷发生后，必然是需要诉诸于合法途径解决，但同时上述纠纷也涉及到相关专业领域的问题，可以由医院、保险公司及银行等相关单位推荐本行业领域具有较深资质的人员入驻调解室。由相关行业的专家对涉及案件，提供行业的解决办法及一般的标准，再由法官予以合法性审核。在寻求权利救济前，当事人对行业惯例及标准会有一定的了解。如果专业人士提供的建议在当事人预计的范围内，调解就会取得较好的效果。因此，调解组织多元化能够缓解司法资源不足的困境，并且有希望集中多方优势。

（三）增加公众参与意识，消除认知偏颇

根据访谈数据统计显示，当事人对调解缺乏基本认识和价值评价，当事人之所以不选择调解，部分是因为对调解的“现实角色”认识存在误区，部分是因为对调解效力存在合理质疑。

鉴于此，要使调解被广泛接受和认可，需要多方面共同协作。首先，在调解员的人员保障和专业配备方面要制定具体的方案，既要调整调解员的组成数量，也应注重调解员的调解技巧和调解质量，确保在尊重当事人诉权的前提下，及时、高效地解决纠纷，保证调解效率；其次，加大媒体的宣传力度，利用多种媒体向人们宣传调解的内在优势，并说明调解的效力确认问题，在调解与诉讼之间作必要区分，使调解能够以“良好的形象”走进人们的视野；第三，提倡司法机关在案件分流阶段，对于属于可调类型的案件，向当事人进行充分说明，此后将案件直接分流入调解室，引导当事人逐渐认识到调解的高效率，变被动为主动，自愿选择调解解决纠纷。

（四）重视调解财政支出，确立奖惩激励措施

司法调解员的切身利益保障与工作环境对工作效果有一定影响。以X法院为例，目前调解室配有5张办公桌及3台座机，聘有4位调解员，其工资约为2 100元，工资标准明显较低①根据新疆维吾尔自治区统计信息咨询中心的数据显示，新疆维吾尔自治区城镇居民统计指标2014～2016年在岗职工年平均工资分别为54 407元、60 914元、64 630元，依据该数据的月平均工资则分别为4 533.92元、5 076.12元和5 385.83元。，导致调解员岗位没有足够的吸引力。低水平的工资待遇导致：一方面，难以聘请相对具有资质的调解员；另一方面，由于人数较少，且案件分流又无固定程序，已聘任的调解员在繁重的工作任务与其待遇不成正比的情况下，容易产生消极情绪。

事实上，调解员在整个调解过程并不负责发送传票、实地送达等工作，而主要通过电话与当事人进行联系。X法院司法调解室的3台电话，没有任何一部可接通外线。在多数调解的案件中，涉案当事人的电话号码为外地号码的案件占所有案件的比例约为70%，调解员在配置的办公电话无法联系外地号码的情况下，尽管可以使用个人电话联系当事人，但调解员每个月的办案通信补助仅有30元，因此，多数调解员会选择将案件搁置，这种处理方式极大地影响了调解的工作效率。因此，改善调解员的工作设施，确保必要的办公设施和经费供给；同时提高调解员的待遇，采取基本工资与调解数量相结合的奖惩激励措施，可以大大提高调解员的工作积极性。但是，所有上述开支，不能仅靠法院自身来负担。调解最初的目的是减轻法院的压力，并非加重法院的负担，建议将特邀调解员的费用开支，列为省级财政支出项目，从财政制度上保障调解组织的长期稳定发展。

结语

作为社会正义的最后一道防线，司法机关对纠纷的处理应当具有最终解决权，这应成为纠纷解决机制整体重构的基本原则；[4]（P191）而非利用诉讼解决纠纷，将所有的纠纷都拥挤在司法机关，使其由最后一道防线跨至第一道防线。相较而言，调解是解决纠纷的优选和首选途径。通过法院调解，既可以获得与判决相同或相似的法律上的处理结果，同时又可避免判决所需要的高成本。[5]毋庸置疑，调解作为非诉讼的纠纷解决方式，在具备较强内在优势的同时，也具有相对的外在合理性。

本文运用实证分析法对X法院诉调对接机制运行实践进行了实地调研，肯定其取得的成效，并指出其存在的问题，提出了相应的建议。笔者以为，应该通过采取如下措施，即对案件进行科学分配、吸收多元化知识背景的调解人员、强化调解培训力度和落实财政支持，进一步提高诉调对接机制解决纠纷的效率，发挥其预期作用。

[1]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[2]姜金良.调解率的异化与反思——调解案件进入执行程序的分析解读[J].南昌航空大学学报，2012（03）.

[3]潘剑锋.民诉法修订背景下对“诉调对接”机制的再思考[J].当代法学，2013（03）.

[4]何兵.现代社会的纠纷解决[M].北京：法律出版社，2003.

[5]李浩.民事判决中的调审分离[J].法学研究，1996（04）.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.04.17