科左后旗土地利用现状及问题*

王小航，段增强

（中国农业大学资源与环境学院，北京 100193）

科左后旗土地利用现状及问题*

王小航，段增强

（中国农业大学资源与环境学院，北京 100193）

科左后旗是我国北部生态屏障的重要组成部分，既担负着极为重要的生态服务功能，又承担着重要的生产功能。文章基于实地调研，分析了目前科左后旗的土地利用现状与存在的问题，并提出了今后土地利用的相关建议。

科左后旗 土地利用 农户生计

1 科左后旗土地利用现状

1.1 数量方面

科左后旗土地总面积为114.996万hm2，其中草地59.872万hm2，占比52.06%；耕地25.422万hm2，占比22.11%；林地17.941万hm2，占比15.6%；沙地4.691万hm2，占比4.08%；盐碱地2.867万hm2，占比2.49%；建设用地2.863万hm2，占比2.49%；水域1.221万hm2，占比1.06%；其他用地0.119万hm2，占比0.10%。

1.2 空间分布

草地分布广泛，集中在广袤的西北部和中部地区，如茂道吐、努古斯台、朝鲁吐、甘旗卡和阿古拉镇；耕地集中分布在科左后旗的东南部，如双胜镇、金宝屯镇、查日苏镇和长胜镇，这些镇位于东辽河、西辽河、洪河、清沟等土壤、水资源条件较好的区域；林地分布比较分散，主要集中在在茂道吐、阿古拉、吉尔嘎朗、甘旗卡和常胜镇；沙地集中分布在西北部和中部，如茂道吐、阿古拉、吉尔嘎朗、甘旗卡和努古斯台；盐碱地主要分布在中部地区，如阿古拉、查日苏和海鲁吐；建设用地则围绕镇或者苏木的中心区域分布。

2 农业生产现状

2.1 种植业现状

与中国大部分农区一样，改革开发后研究区域内推行的土地承包、家庭联产承包责任制政策调动了当地农户的生产积极性。20世纪80～90年代，农户通过大量开荒扩大耕地面积来增加家庭种植收入，但相应的造成了土地沙化、水土流失等生态恶化的后果，耕地质量及生产力降低；20世纪90年代后期，农户增加草原放牧量来弥补种植业收入的减少，但是由此造成的草原退化又造成当地畜牧业发展困难；2002年左右政府开始实行各项生态保护工程，耕地沙化现象逐渐逆转。

一方面，耕地利用类型发生变化。政府通过开展一系列土地整治工程，实施了粮食增产、节水增粮、农村土地整治重大工程和小型农田水利工程等项目，新增节水灌溉面积、改造中低产田，提高了农业基础设施，鼓励农户发展灌溉农业，并希望通过土地整治工程的实施来实现保护草原和增加农民收入的双重目标。

另一方面，耕地的种植结构也发生一些变化。首先，在农作物播种面积当中，粮食作物播种面积虽然始终占重要比例，但比例却发生过几次较大波动。90年代粮食作物一直占总比种面积的95%左右；从1999年开始粮食作物播种面积占比下降至85%左右，2007年达到新的峰值96.5%，之后又开始下降，近年来粮食作物比例波动不大，维持在86.3%左右。其次，粮食作物在空间分布上存在差异，主要表现在东南部土壤条件好的区域以水稻种植为主，如金宝屯、双胜镇等，耕地利用集约度较高；西北部土壤条件较差，以玉米种植为主，但多数村庄粮食产量始终无法摆脱靠天收成的粗放模式。

在粮食作物当中，主要的作物是玉米和水稻，其他作物主要是一些杂粮，如豇豆、花生等，其中豇豆的播种面积占其他作物播种面积比比重较大。5年来，玉米的播种面积整体呈现缓慢的上升趋势，占比维持在85%左右；水稻的播种面积整体呈现下降趋势，占比维持在8.5%左右；其他粮食作物的播种面积整体呈现下降趋势，占比维持在6.0%左右。

2.2 畜牧业现状

相对于有限的耕地资源来说，科左后旗的草地资源、林地资源是分布更广的土地资源类型，也是畜牧业的活动的重要支撑。自2003年起，科左后旗畜牧局在县域内开始推行退耕还林（还草）等生态保护政策，改善了当地的生态环境，同时也提高了牧业生产的抗灾能力，但不可避免的也给农户生计带来了新的脆弱性，表现在养殖成本上升和债务增加等方面。在禁牧政策实施的最初几年，农户生计和禁牧政策之间产生了严重的矛盾。由于养殖成本的增加和放牧场所的限制，散养的农户不得不减少牲畜的存栏数量，2003～2006年期间研究区域的大牲畜肉产量很高。随着政府大力推广圈养模式，为农户修建舍饲牲畜棚，散养农户的养殖压力得到缓解，养殖数量有所增加，而出售的大牲畜肉量相应的减少。近几年，各类养殖合作社的出现以及龙头企业的带动促进了研究区域内牲畜出栏率的上升，当地的牲畜销售渠道也在不断地拓宽，销路遍布全国各地。

3 存在的问题

3.1 种植业存在的问题

3.1.1 种植结构单一

科左后旗耕地类型分为旱地、水浇地和水田3种，其中80%的水田分布在金宝屯、双胜镇等水源充足的东南部区域；中部及西北部区域以旱地、水浇地为主。目前，玉米、水稻是科左后旗种植的主要作物种类，由于农户家庭种植结构单一，遇到干旱天气很容易导致玉米、杂粮等减产甚至颗粒无收，抗风险能力弱，给农户带来较大损失。

3.1.2 农业投入不足

虽然实行的家庭联产承包责任制极大地调动了广大农牧民的积极性，但是几十年来大部分农户尤其是西北地区，还是习惯于雨养农业。农业投入不足主要表现在灌溉方面。目前区域内耕地灌溉面积（包括水浇地和水田）仅占耕地总面积的23%左右，虽然近几年政府的农用地整治工程多数是将旱地改造为水浇地，改善了农业基础设施，但是多数农户的传统观念并没发生改变，即使有灌溉设施，真正利用的农户比例甚少。

除此之外，在生产实践中耕地利用比较粗放、人工管理少、资本投入不足，产品的深加工技术薄弱，都限制了农业的发展。整体看来，当地的种植业还有很大的提升空间。

3.2 畜牧业存在的问题

在调研中，农户普遍反映养殖业的收益比种植业的收益稳定，其中75%的农户认为种植和养殖相结合的生计方式更稳定。畜牧业不仅是研究区域内农村经济的支柱，也是农户经济收入的主要来源。目前养殖业主要存在以下两个问题。

3.2.1 过分依赖农业

调研发现，科左后旗畜牧业对农业的依赖性强，尚未发挥出畜牧业特有的资源优势和产业优势。主要表现在养殖所需的饲草料上，从目前情况来看，多数农户80%的饲草料都是来源于农业，由于禁牧政策的实施，如果没有农产品做后盾，家畜就很难越冬，某种程度上农田己经成了畜牧业能否存在的关键所在。

3.2.2 畜产品市场体系不完善

“以粮为纲”的国家政策方针对研究区域政府的影响根深蒂固。当地政府片面重视种植业的发展，没能正确认识到畜牧业潜在的发展优势，对畜牧业基础设施的建设投入不足，导致家畜改良、畜产品的加工和销售、产业化等畜牧业发展关键领域够受到了阻碍。

一方面，分散的家庭养殖是科左后旗畜牧业的基本单位，组织化能力低、产业链短是其主要特征。农户主要通过牛市等交易场所售卖牲畜，由于获得畜产品价格的渠道有限，因此农户很难把控牲畜的市场价格，常常出现高价买进低价卖出的现象；活畜交易市场由于规模小、层次低、辐射度小，无法满足市场需求；畜产品的龙头企业数量少，对当地养殖业的带动力不够。

另一方面，养殖户牲畜出栏率较低。由于牲畜为牧民提供了生产生活中所需的大量物质来源，所以牧民将其视为重要的财富，并不轻易出售或宰杀，只有当家庭急需用钱的时候才会决定售卖几只牲畜。低出栏率使农户饲养的牲畜规模不断扩大，也造成草原畜牧业严重超载的现状，从而引起草地退化。

4 建议

农户是土地的直接使用者，因此在人占主导因素的土地利用系统中，农户生计策略不仅是影响土地利用方式、状态的主要因素，更是人地系统演化的主导驱动因素[1～3]。所以，要解决现存的土地利用问题，必须兼顾农户生计问题，实现土地利用与农户生计共同可持续的目标。

4.1 建立产业体系、完善服务体系并进

必须意识到，目前种植业和畜牧业是贯穿科左后旗的两大农户生计方式，虽然区域内农户生计活动趋于多样化，但是多数兼业活动没有脱离农业。首先鼓励农户加入各类合作社有助于挖掘各产业的生产潜力，在合作社的带动下促进农产品的商品转化率。通过合作社与外界市场建立联系，及时为农户提供价格、供求、销路等信息，方便农户做出售卖抉择以及是否要扩大养殖规模。但发展的同时，一定要完善合作社运营、监督及惩罚制度，引导合作社健康发展。通过健全合作社内技术服务体系，完善农产品流通服务体系，提高信息服务水平，做到真正为农户服务。其次鼓励农户多样化种植和多元化生计活动，可以很好的规避市场风险，降低某一风险给家庭经济带来的冲击。

4.2 以农户为主体的“政府+农户”多效治理模式

农户是土地微观利用的直接作用者，政府是土地宏观管理的控制者及土地治理的主导者[4]。如果仅仅从政府层面出发，推行简单的自上而下的单向治理模式，而把农户排斥在政策制定和反馈渠道之外，很容易引起农户的抵触情绪。科学而合理的政策不仅需要从自然、经济、社会、科学、教育等条件出发，更要求政策制定者能从微观农户角度出发，进行政策的制定与推广，更容易得到农户的接受与执行。因此建立以微观农户为主体、农户与政府多效互动的“政府+农户”共同治理模式，能够促进实现政策为农民服务的目标。同时，在制定政策以及政策具体实施措施时，不能一味的参考各种看似准确的统计数据，而应该走入基层，通过开展农户座谈会、民间走访等形式贴近农户的实际生活、了解农户最关心的问题、倾听农户的意愿，实现农户与政府的有效互动。

同时还应意识到，民族文化是农户长期社会活动的结果，也是当地社会发展的核心[5]，因此在政策实施过程中，还应当注重民族文化、非正式制度以及民间社会组织的力量。近年来，国家出台许多生态保护的政策，但是由于地方政府在政策具体实施过程中忽略了民族自身的特性及其文化，违背了农牧民群众的意愿，而给农牧业健康发展带来更大的经济和精神压力。

[1] 邹亚荣，张增祥，周全斌，等．中国农牧交错区土地利用变化空间格局与驱动力分析．自然资源学报，2003，18（2）：222～227

[2] 宋乃平．农牧交错区农牧户土地利用选择机制研究．科学出版社，2007

[3] 聂华林．区域发展战略学，北京：中国社会科学出版社，2006（5）

[4] 王旺多．论我国农业可持续发展模式的战略选择．西华大学学报（哲学社会科学版），2005，24（2）：38～40

[5] 刘继杰．西藏草地可持续利用的民族文化基础研究．兰州大学博士论文，2014

*资助项目：该研究得到国土资源部公益性行业科研专项《内蒙古宜耕沙地保护性开发关键技术示范》的支持，项目编号：201411009