伦敦雾霾治理政策研究及其对北京的启示

摘 要 2012年末以来，我国多个地区都发生了严重的雾霾事件。雾霾已经严重影响到公众的健康和正常生活，对我国经济和社会的可持续发展产生了巨大影响。文章介绍了伦敦雾霾污染的治理政策，汲取相关经验，在分析北京市雾霾治理现状基础上，对北京市的大气污染治理提供可行性建议。

关键词 雾霾 治理政策 北京市

作者简介：吴琼，华北电力大学硕士研究生，研究方向：行政管理。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.206

从历史的进程中不难发现，当经济发展到一定水平，工业需求不可避免导致传统化石能源的大量消耗，大气污染由此加剧。伦敦也有过这样的经历并深受其扰，其中一些有代表性的城市在处理大气污染中起了示范作用。倫敦着眼于化石能源消耗的减少、清洁能源利用率的提高从而处理雾霾问题。

一、伦敦的雾霾污染治理政策

作为老牌资本主义强国，英国是世界上最早实现工业化的国家。然而，这场工业革命造就了英国，工业污染也加剧了环境的恶化，“成就”了伦敦“雾都”之殇，伦敦很长时间都生活在雾霾的阴影下。伦敦大气污染的原因有很多方面，最具有代表性的事件是1952年的伦敦烟雾事件，在此之后，伦敦人痛下决心治理雾霾。主要有以下措施：

（一）建立法律法规，建设国家空气质量战略

1953年，比佛委员会成立，负责调查伦敦烟雾事件的成因，制定出应对方案和策略。随后英国政府陆续颁布实施了一系列法律法规，1956年颁布了《清洁空气法案》，规定伦敦城内的电厂必须关闭，只能在大伦敦区重建；城市居民的传统炉灶必须进行改造，减少煤炭用量，逐步实现居民生活天然气化；冬季采取集中供暖，这是世界第一部关于大气污染防治法案。1968年，实行了新的《清洁空气法案》，要求工业企业建造高大的烟囱，加强疏散大气污染物。1974年，颁布了《控制公害法》、《污染控制法案》，规定机动车燃料的组成，限制油品（用于机动车或壁炉）中硫的含量，大幅扩大烟尘控制区的范围。后又通过了《汽车燃料法》（1981年）、《空气质量标准》（1989年）、《环境保护法》（1990年）、《道路车辆监管法》（1991年）、《污染预防和控制法案》（1999年）等，严格限制了废气排放，在控污方面起了重要作用。

同时，1995年英国政府开始制定国家空气质量战略，陆续在2000年、2003年和2007年进行了修订和补充。后英国政府建立各主要城市的大气质量评测体系，对未达标地区，划定空气质量管理区，运用强制手段使其在规定期限内达到标准。由此，英国空气质量政策的基本战略框架逐步形成。

（二）运用经济手段充分引导

2001年4月1日起，英国政府开始征收气候变化税 。气候变化税主要针对固体燃料、电力、液化石油和天然气等特定能源生产商。对大型商业活动，利用新能源和可再生能源技术的生产活动、民用和非营利组织使用的燃料实行免征。气候变化税旨在鼓励高效利用能源及推广可再生能源，配合税收优惠、加速折旧、投资补贴等手段促使企业自愿减污。

（三）改进技术大力发展低碳经济

2003年，英国首次提出低碳经济的概念。英国政府的目标是，到2020年，能源供应中可再生能源要占15%的份额，30%的电力来自绿色能源，到时英国温室气体排放要降低20%，石油需求降低7% 。同时英国推动产业结构的优化升级，采取由高耗能产业向低能耗产业转移升级的办法，将重心由第二产业转向第三产业。英国利用自身优势调整产业链，将高污染高耗能产业转移到其他国家，实现本土能耗污染的降低。

（四）对交通污染进行综合治理

20世纪80年代开始，伦敦首要空气污染已经从煤变成汽车尾气。自2003年2月17日起，伦敦实行入市汽车交通拥堵税征收，并划分汽车尾气排放量，针对不同排放量征收不同程度的税。通过提高成本迅速控制了居民驾车出行的数量，有效的减少市区汽车尾气的排放。政府设立了低碳排放区，对不符合尾气排放标准又未支付相关费用的车辆进行行政强制执行、行政处罚等行政手段解决尾气治理问题。同时，政府大力推动公共交通建设，倡导市民搭乘公交与地铁。加强对汽车制造业的技术改进，减少政府部门公务用车。

（五）提高公民的环保意识，鼓励多主体协同参与

为使公众提高对环境的认知水平，英国政府加强中小学环境教育的比重。政府通过与民间组织、高等学府的环保机构协同合作实时发布伦敦地区空气质量数据，向民众实时通报空气治理情况，避免信息垄断。为了大气污染治理取得更好成效，政府十分重视科研建设，众多全国性的研究机构、大学、工厂都积极参与污染治理工作。

二、北京市雾霾治理政策现状

伴随着改革开放的步伐，工业化、城镇化带来的不仅是经济的飞速发展，更是化石能源的急剧消耗，污染物的急剧增加，人们生活在日益严重的污染之中，尤以北京为例。

（一）北京市雾霾治理政策现状

2010年5月，国家环境保护部、国家发改委等9部委针对这些年我国酸雨、雾霾等地区性大气污染问题，颁布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，对大气污染的工作作出规定。2013年9月，9部委根据国务院《大气污染防治行动计划》，制订《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。同年底，京津冀及周边地区六省市区大气污染联防联控机制正式启动。2014年1月22日，北京市通过《北京市大气污染防治条例》，条例在借鉴发达国家、地区经验基础上，规定了重点污染物在排放总量控制的要求。

北京市的雾霾治理政策有以下特点：1.全国数量最多的标准。到现在为止，北京市共有33项大气污染预防和控制标准。2.全国最严格的标准限值。北京市第五阶段机动车排放标准、油品标准已和欧洲接轨。3.突出的引导作用。北京市一些地方机动车排放标准受到整个国家采纳，有“中国的加州”之称 。

在执法实践中，北京市还进行了多项制度创新，以试点的方式为地方性法规的制定和进一步修订积累经验。由北京市住建委带头研究颁布的《北京市建设工程扬尘治理专项资金管理暂行办法》已经实施，进一步控制施工工地扬尘污染 。

从执法实践来看，截止到2014年12月31日，北京市环保部门开展了“零点行动”、“大气专项执法周”等一系列专项行动，对环境违法行为严厉打击。

（二）北京市雾霾治理政策面临的问题

北京市雾霾治理政策存在以下问题：1.法律法规不完备，执法不严。严峻的雾霾形势说明我国还存在相关立法滞后和监管责任落实不到位等问题 ，关于企业向大气违规排放污染物等问题还未解决。2.环境监管机制不完善。如违法成本低、执法成本高、法不责众、地方保护主义等问题，这使得政府工作低效乃至无效。3.低水平的大气环境标准以及污染排放标准。我国现行大气污染排放标准对雾霾、悬浮颗粒物等新型的大气污染情况还不能及时制约。4.空气质量监测不健全。当前，北京全市各区县共有35个环境空气质量自动监测子站。北京市的空气质量监测系统只可反映大体环境治理状况，但监测位点较少，覆盖也不够全面，仍需进一步健全空气质量监测体系。

三、完善北京市雾霾治理政策的思考

总结伦敦的雾霾治理经验，对北京市雾霾治理有重要的启示。

（一）完善雾霾治理的法律保障

法治社会的雾霾治理，必须依法而行。雾霾治理取得成效，必须增强法律保障。环境立法过程中要以法律、地方性法规、规章等文件形式完善法律框架，加强北京市地方性法规、规章制度的制定和完善，充分保证北京市的污染治理，为国家层面的法律制度提供经验。执法中需要明确公安机关、质量技术监督部门、城市管理综合执法部门的责任和执法权，对环境污染行为进行分类，确定行政处罚的类型，加大处罚力度。在公共治理过程中，要增加信息公开，鼓励公民积极参与，不断完善公益诉讼制度。

（二）加强雾霾治理的政策保障

1.加快转变产业结构和能源结构。北京市治理雾霾的根本方法，应该加快转变经济增长方式，深入调整能源结构，走可持续发展之路，具体可以通过技术开发发展风能、太阳能等清洁能源和可再生能源，降低煤炭石油的消耗，推进新能源发展，促进产业结构的优化升级。

2. 加快科学技术的开发与运用。科技不仅可以在关键时刻发力减少污染，达到治污目标，更可以加强科学研究，为国家宏观决策提供可靠依据 。北京要成立雾霾相关研究的实验室，结合高校和科研院所等机构的科研力量，共同进行雾霾的深入研究。

3.綜合治理机动车尾气。鼓励北京市民选择绿色的出行方式，大力发展公共交通，对私家车的出行、停放、污染物排放等进行限制，对自行车租赁机制加以完善，减少尾气的排放。大力发展清洁能源，鼓励清洁汽车的发展，对低碳排放或零排放的技术予以支持，严格执行机动车的排放标准，促进油品的进一步升级。

4.加强空气质量监测。雾霾治理基础是建设空气质量监测网络。北京市的空气质量监测覆盖率不全，无法实时监测，因此要完善区域空气质量监管体系，提高空气质量监测能力，增加区域空气质量监测点位，完善空气质量信息发布制度，实现区域监测信息共享。

（三）重视雾霾治理中的市场作用

雾霾治理是长期性的庞大过程，政府运用行政手段和制定政策外，还需利用市场手段，发挥市场的作用。例如，北京市政府应明确资源和环境的产权；对企业征收环境税、费，广泛使用排污许可证，注重企业对环境造成的负外部性影响，追究企业造成影响应承担的责任，迫使企业不断创新，为治理污染献出自己的一份力量；利用市场机制建立专门的“碳基金”，发展完善碳排放权交易市场等。

（四）提高雾霾治理的综合手段

增加社会组织参与度，增强公众的环保意识是雾霾治理的重要手段。社会组织对环境问题的介入可以对政府的环境治理政策形成互补，公众的参与对雾霾治理形成有力监督。

四、结语

我国经济飞速发展，但随之而来的是环境的破坏，令人心惊的雾霾天气。雾霾的综合治理成为我们政策制定的重中之重。希望全社会、政府、市场等多元主体共同参与，实现对雾霾的有效治理，为我国的可持续发展提供动力。

注释：

徐芸.低碳经济税收支持政策研究.会计之友旬刊.2011（19）.94-95.

白阳、王亚宏、尤朝晖.英国治理雾霾改善生态的一些经验.群众.2013，4（3）.

北京市环境保护局.本市基本建成全国最严格的大气污染防治地方标准体系. http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324122/399028/index.html.

北京市环境保护局.北京市扬尘治理保证金政策试点全面启动. http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324122/397305/index.html.

廉心语.伦敦雾霾治理经验对北京雾霾治理的启示.中国市场.2017（9）.60-61.

石头.雾霾治理：伦敦告别“雾都”之经验.求知.2013（6）.58-60.