实现小额诉讼与调解制度的“诉调对接”——以T市基层法院小额诉讼案件为视角

唐 越

(华东政法大学法律学院，上海 200063)

实现小额诉讼与调解制度的“诉调对接”
——以T市基层法院小额诉讼案件为视角

唐 越

(华东政法大学法律学院，上海 200063)

小额诉讼程序作为微小权益的保护工具，法院及当事人却出于各方面考虑选择调解解决小额争议，这使小额诉讼面临“虚置”的境地。小额诉讼和调解制度基于不同的价值理念而设计，各有优劣，二者也辩证统一。通过对T市基层法院的实证研究，了解小额案件处理的司法现状，以及各相关方的看法，提出在小额诉讼中引入“诉前强制调解”，实行“诉前调解+小额诉讼”的模式，全面推行“立案预登记”制，实现二者真正意义上的“诉调对接”。

小额诉讼；调解；一审终审；诉前强制调解；立案预登记

小额诉讼程序作为民事诉讼程序的组成部分，立法中作为独立的诉讼程序，简化诉讼程序、实现司法便民的立法宗旨是显而易见的。小额诉讼争议金额小、法律关系简单，使得法院调解适用的几率大大提高。基层法院设有专门“诉调对接中心”以解决小额案件，在法官的主持下，双方当事人进行利益衡量，做出一定程度的妥协和让步，案件在进入审判之前即告终结，这使得小额诉讼程序陷入了形同虚设的尴尬境地。笔者基于T市基层法院的实地调研，通过对T市2016年小额诉讼案件具体数据进行实证研究，以期为制度完善提供必要的论据支撑。

一、小额诉讼与调解“水火不容”

“调解优先、调判结合”的审判方法已为法官判案所采用，调解在解决纠纷时相较其他方式更注重了社会关系的维稳，人际关系的维持，尤其在小额案件中，争议点相较于其他案件微乎其微，调解兼顾法、理、情统一的优势更加明显。[1]20在处理小额争议时，小额诉讼的实用性远不如调解制度，T市基层法院的司法现状是一个很好的例证。

1.“虚置”的小额诉讼程序——以小额借贷纠纷为例

2016年，T市基层人民法院全年受理小额诉讼案件73件，其中民间借贷纠纷达21件，占小额案件的28.8%。从调研结果来看，小额借贷纠纷主要反映了小额诉讼程序存在以下问题：

第一，适用标准偏低。根据《民事诉讼法》的相关规定，小额诉讼标的额限制为该省“上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”，结合T市所在省份经济收入为13 911元。随着经济的不断发展，当事人纷纷认为不足万元纠纷无动用司法程序之必要，遂多采用非诉讼程序解决争议。[2]20-26在T市全年度一审民事案件中，民间借贷纠纷有677件，而标的额在1万元以下的只占3.1%(见图1)。按照目前的标准，绝大多数民间借贷纠纷不能适用小额诉讼程序，而符合条件的案件当事人大都选择其他代替性纠纷解决方式(ADR)处理争议，这使得我们需对标的额进行重新思考。

第二，容易沦为小额借贷公司的讨债工具。普通民众通过小额诉讼维权的例证并不普遍，而在T市21件小额借贷案件中，有11起案件的原告当事人为贷款公司。普通民众面对小额借贷，多采用调解方式或放弃财产权。而小额借贷公司截然相反，其向不特定多数群体反复放贷，案件趋之类型化、群体化，通过小额诉讼程序成为维护普通民众合法财产权益的可能性不大，反而容易沦为小额借贷公司的讨债工具。[3]5-8

第三，借贷诉讼的被告缺席常态造成制度适用的阻碍。在中国熟人社会的大环境下，民间借贷多基于双方的信任基础得以维系。信任作为一种担保、无形的声誉，妥善解决了“道德风险”与“逆向选择”的难题。但是，以信任为基础的资金借贷，往往存在借款人携款而逃的风险。从T市了解到，民间借贷案件中被告方下落不明，无法送达应诉材料的例证数见不鲜，诉讼程序只能“简转普”。这不仅造成了司法资源的浪费，而且使得法官处理民间借贷纠纷时形成慎用小额诉讼程序的心态。

图1 2016年T市基层法院民间借贷案件数量①

2.小额诉讼司法实践的实证分析

2016年，T市基层人民法院受理一审民事案件3 716件，其中小额诉讼案件共计73件，以调解方式结案达67件，而判决结案只有2件，其他4起案件原告最终撤诉。T市而言，小额纠纷只占民事纠纷的1.96%，然而进入诉讼程序的小额案件只有2.74%，而符合小额诉讼条件使用调解方式结案的案件超过90%，调撤率累计达到95%以上(见图2)。

图2 2016年T市基层法院小额诉讼案件结案方式②

由于调解和小额诉讼之间前者更受青睐，笔者对T市基层法院法官、当事人以及律师的制度倾向性作大致了解。

T市法院的案件承办法官指出，对于小额案件更愿意适用调解制度。首先，调解是提高结案率的最优途径。民事案件数量不计其数，法官的工作要义就是办好每一个案件，让人民群众在每一个司法案件中感受公平和正义。[4]46调解之“短平快”相较诉讼之“折腾”，工作量大幅降低、介入性骤然上升、灵活度明显提高，案件办结难度小；其次，小额诉讼再审有追责风险。小额诉讼的最大特色在于一审终审，申请再审作为唯一的救济途径，具有严格的条件限制。小额诉讼一旦启动再审，再审法院只能是基层人民法院；再次，制度本身之漏洞使承办法官慎用小额程序。T市法院曾出现这样的案例，法院对某一标的额较小的案件适用简易程序作出判决，一审败诉方(原审被告)上诉，一审胜诉方(原审原告)以本应适用小额诉讼为由提出被告无上诉权。由于现行法中对程序异议的标准未作明确规定，使得二审法院对该问题无从下手。[5]因此，尽可能规避小额诉讼程序的适用成为基层人民法院法官不谋而同的做法。

小额诉讼的价值与目标，是立足于制度利用者而不是制度运行者设计的。因此，了解当事人对二者的倾向性更为必要。[6]46-55救济权缺失是当事人放弃小额诉讼的首要原因。当事人对司法裁判的信任度不足，对一审终审的小额程序有所顾忌，传统诉讼程序中的上诉权无法得到保障使当事人更愿意适用调解。有调查显示，“当事人对一审终审的接受程度不高，31.21%的诉讼当事人明确表示不能接受”。[7]制度层面，公正与效率作为当事人对诉讼追求的不同目标。现行法规定对于小额程序，当事人没有程序选择权，立法理念向“效率”倾斜，“公正”有被忽视的成分。而调解制度有效地避免了这一误区，有利于维护社会关系的维稳与和谐。

虽然从现行法角度看，律师可以代理小额诉讼，但基于诉讼效益和诉讼成本的权衡，律师基于职业成本出发，对小额诉讼的精力投入甚少。律师即使代理小额争议，也多会选择调解。其一，调解能大幅节省律师的工作时间，无需耗时撰写、研究与整理各种法律文书及诉讼材料；其二，启动诉讼程序一旦败诉，将意味着当事人无法通过上诉行使救济，这对律师的业绩与声望也会造成负面影响。

表1 法院、当事人及律师各方对小额诉讼与调解制度的倾向及原因分析

通过全方位调查与研究，我们不难发现，三方主体基于各种原因，在小额诉讼与调解两者之中，均极力排斥小额程序，愿意以调解方式处理纠纷，令小额诉讼处于非常尴尬之境地。

二、小额诉讼与调解“并行不悖”

诉讼与调解作为不同的纠纷解决机制，在定纷止争、社会维稳方面起到了类似作用。但是二者不同的制度导向，导致其各有利弊，在司法实践中互不可缺，辩证统一。

1.制度的价值导向

小额诉讼与调解基于不同的立法理念设计，遵循不同的法理基础，具有不同的价值导向。一言以蔽之，小额诉讼重效率轻实体，调解侧重自愿以平衡利益。

小额诉讼程序的价值理念与一般诉讼程序不同。首先，以追求诉讼效率为首要目标。程序正义与实体正义是诉讼中难以调和的一对矛盾，而小额诉讼平衡了公平与效率两大基本价值，选择效率优先。程序的高度简化、法官职权的进一步强化，通过限制甚至取消当事人一部分诉讼权利获取效率。其次，有利于实现司法大众化。诉权作为一项宪法性权利，属于“应然权利”，但复杂的程序与高昂的成本使得当事人实难迈入法院大门。小额诉讼以便捷的诉讼程序和低廉的诉讼成本博人眼球，为当事人维护微小利益提供通道，实现了案件的繁简分流，也方便当事人更加“接近正义”。[8]10再次，完善诉讼机制，弥补程序漏洞。在司法实践中，大量的小额纠纷因为程序限制无法得到有效解决，相当部分的民事侵权行为无法得到纠正，严重损害当事人的合法权益。小额诉讼程序健全了纠纷解决机制，弥补了传统诉讼模式的不足，丰富了诉讼机制的内涵。

调解制度作为独特的解纷方式，具有一些鲜明特点：第一，法院调解追求效益价值。[9]114-120法院调解快捷迅速、简便易行，调解的成果能得到法律确认，法官能够帮助当事人客观地进行成本分析，当事人能以最低的成本实现最佳的利益效果。第二，调解追求的是利益平衡，另一种实质正义。[10]71-76在纠纷解决过程中，当事人都能从一个协定的、创造性的解决方案中受益，这不同于法院的基于权利义务分配而作出的判决。第三，充分维护社会稳定与和谐。法院通常通过居中裁判的方式形成具有执行力的判决实现社会稳定，“而法院调解的本质是当事人的自力救济，法院的审判权仅体现为对调解的组织和对调解协议的确认”。[11]85-89法官的裁判职权被大大弱化，法院难以通过裁判权分配利益，社会关系需要修复的程度小，社会的和谐与稳定可以得到保证。

2.制度的优势互补

立法理念决定制度设计，小额诉讼与调解制度虽然具有不同的处理思维，但二者各有所长且相得益彰。

小额案件适用调解制度，主要有以下优势：第一，调撤率高，便于法院结案。T市基层法院小额案件的调撤率达97%以上，大量案件通过调解方式解决，既节约了司法资源、保证了法官的工作指标，又有助于保障社会的安定与和谐。第二，法院调解的期间短。根据《民事诉讼法》的相关规定，调解贯穿于审判程序的各个阶段，法院引导当事人理性处理纠纷，双方达成一致即可制作调解书，调解书一经送达便结案，与“立案—庭前审查—审理—判决”的诉讼模式相比期间明显缩短。第三，调解书制作简便。调解书相比较判决书，没有案件情节、争议焦点包括调解过程的描述，只需对调解结果予以载明。而小额诉讼的裁判文书虽然可以没有事实和理由的描述，但仍要记载诉讼请求、裁判主文等内容。

小额诉讼程序虽然在案件中实际适用率极低，但其突出优点仍然不容小觑。其一，在救济程序上可以申请再审的情形包括一般的再审理由和适用诉讼程序错误，虽然条件和程序严格，但毕竟为救济留下了可能性，而调解制度只有“证明违反自愿原则或者调解协议内容违反法律”才可以申请再审。虽然二者都是一审终审，但救济制度对调解制度把关更严。其二，法院裁判分配利益更加均衡。由于法官在调解能力上存在差异，不同的法官对调解工作会存在不同认识，法官对调解的介入程度亦因人而异。有的法官将调解视为逃避裁判压力、减轻工作量的方法，有的法官将调解作为程序性发问，一方不同意便将调解束之高阁。[12]7-10而小额诉讼中法官运用司法裁判权对案件依法进行审理，不受当事人意思的约束，对于不同的法院和法官，往往能得出大致相同的裁判结果，从宏观上看也是诉讼公正的体现。

3.制度的辩证统一

由此可见，小额诉讼与调解制度在立法理念上存在较大分歧，制度的优越性也大相径庭，但二者在本质上是辩证统一的。

第一，小额诉讼适用调解。立法层面上，早在2003年《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条中已明确规定，诉讼标的额较小的纠纷开庭审理时应当先行调解，直至《民事诉讼法》及相关司法解释将“先行调解”立法成文化，赋予小额案件调解的必要性和正当性；司法实践中，由于系争利益较小的案件本身便不存在复杂的法律关系，使调解的适用率大大提升。一审终审的小额诉讼一定程度上剥夺了当事人的上诉权，当事人很难心服口服，使问题得不到根本性解决，而调解弥补了该缺憾，使当事人化解矛盾、彼此谅解，纠纷实现了根本解决。小额诉讼中调解能实现纠纷的妥善解决，小额诉讼制度离不开调解。[13]183-187

第二，调解率与小额诉讼适用率呈反相关。小额诉讼与法院调解在解决纠纷的基本功能、简易化低成本的特点方面具有共通之处。事实上，调解的效果越好，小额诉讼越不需要。在T市基层法院2016年小额案件中，约92%的案件以通过诉前调解的方式解决，因而进入诉讼程序的案件便屈指可数了。这一方面是由二者在小额纠纷上一定程度的可替代性决定的，另一方面也是司法现状普遍追求“以调代判”的结果。因此，小额纠纷的调解率越高，小额诉讼的适用比重就越低。

图3 小额诉讼与调解的关系示意图

三、小额诉讼与调解“殊途同归”

1.域外诉前强制调解制度的借鉴

随着多元化纠纷解决方式的兴起，世界各国对特定类型纠纷进行诉讼程序之前，规定必须先经调解程序处理，[14]26这种调解方式学理上一般称为“诉前强制调解”。需要明确，调解以当事人自愿为原则，这是恒定的。诉前强制调解不意味着对调解结果的强制，也不意味着对调解过程的强制，仅仅是程序启动上的强制。[15]19-27此外，诉前强制调解一定程度上限制了当事人的程序选择权。“民事程序制度应以追求确定存在于实体利益与程序利益之平衡点上的‘真实’即‘法’为首要目标，并应在无害于公益(全国纳税人使用程序之利益) 之一定范围内，赋予人民及程序当事人有程序选择权”，[16]35因此程序选择权并不是赋予越多对当事人越有利，立法对诉前强制调解制度的规定，是平衡特定纠纷实体利益和程序利益的需要，是为了公共利益的维护所做出的合理限制。③

在实行诉前强制调解的国家和地区，小额诉讼程序多被纳入适用范围。例如，《德国民事诉讼施行法》第15a条规定，诉讼标的额低于750欧元以下的财产争议，当事人必须先在州司法管理机构认可或设置的调解机构调解后方能起诉。域外国家的立法为我国相关制度的转型提供了思路。

2.“诉前调解+小额诉讼”模式的可行性分析

诚然，域外国家和地区的有关立法不能推导出我国制定相关立法的必要性，但结合我国的国情和司法现状，“诉前调解+小额诉讼”的立法模式在我国具有充分的可行性。

第一，集二者之长，为小额争议所用。如前所述，小额诉讼以追求诉讼效率为首要目标，而法院调解追求效益价值，二者都对效率的追求比较高。“调解对于督促当事人及时履行具有判决所不具备的功效。小额案件，诉讼金额小，当事人诉争的利益小，容易协商解决。”[17]因此，小额诉讼应当贯彻调解优先，将小额诉讼引入诉前强制调解的范围，一方面可以通过“调解”过滤部分小额纠纷，让法院调解的效益为小额诉讼程序所用，另一方面，法院调解作为小额诉讼程序的实际组成部分，调解结案的案件即通过小额诉讼程序解决的案件，无形中提升了小额诉讼程序的适用率。

第二，程序的阶段性设置有利于缓解小额诉讼的“虚置化”现象。由于小额诉讼和调解承载着快速解决纠纷的类似功能，法官往往将二者作为解决小额纠纷的并行通道。通过T市基层法院的实证调查，我们发现小额诉讼相比调解制度而言是“备受冷落”的。将调解制度与小额诉讼阶段性设置，可以将二者适用的时间节点完美错开，防止小额诉讼程序形同虚设，这其实是对被“虚置”的小额诉讼程序的一种立法倾斜，一方面可以避免法官为职业需要强行将小额案件“以调代判”，另一方面可以有效避免小额诉讼“外壳包装调解实质”的现象。[18]

第三，完善救济措施，弥补一审终审的缺陷。通过上文我们了解到小额诉讼的“一审终审”是导致法官、当事人及代理律师在诉讼和调解中侧重于后者的共同原因。笔者认为，将调解作为小额诉讼的前置程序，不失为一种完善救济途径的思路。小额案件进入诉讼程序之前，先进行强制调解，此时的调解相当于普通民事程序中的第一审程序，调解不成进入诉讼程序，此时的诉讼程序发挥着第二审程序的功能。这种制度设计能够有效地调和一审终审的局限性，既避免了与现行立法一审终审的模式发生冲突，又为当事人提供了实质性的救济，实际上保护了当事人的“审级利益”。

3.实现真正意义上的“诉调对接”

在小额诉讼中引入“诉前强制调解”，并不是重大的制度变迁。由于我国法院处理小额争议本身就多采用法院调解的方式，小额诉讼“诉调对接”的实现只需将其中法院调解的程序予以规范化。

关于调解人的选任，笔者认为可以由法官助理担任。早在2004年《最高人民法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》中已规定法官助理负有“代表法官主持庭前调解，达成调解协议的，须经法官审核确认”的职责，在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中也做出了同样的规定。法官助理虽然作为司法辅助人员，但在一定条件下也被赋予了司法职能，如作为小额诉讼的诉前调解人便有依据可循。关于调解效力的认定，应当分情况探讨。其一，如果案件由法院附设人民调解组织进行调解，当事人可以根据《民事诉讼法》有关规定，向调解组织所在地基层人民法院申请确认调解协议的效力，经人民法院确认后调解协议具有强制执行力；其二，如果案件由法官助理调解，则达成调解协议后，经承办法官审核并确认，制作调解书结案。关于“诉调对接”问题，可以借鉴我国台湾地区的立法，实行“立案预登记”制。④具体而言，当事人发生小额争议以后，应当向法院提出调解申请。当然，不排除当事人因不知晓法律向法院立案庭立案，此时仍然视为向法院提出调解申请，立案庭进行“立案预登记”，采立“预审字”案号，由法院依职权交附设调解组织或法官助理进行调解。调解成功即告结案。调解不成的，转入诉讼程序，当事人向法院申请调解的时间或者立案庭“立案预登记”的时间为提起诉讼的时间，法院按照小额诉讼程序审理该案。如果不符合立案条件的，应当裁定驳回起诉。通过“立案预登记”制的有效落实，实现调解与小额诉讼程序的无缝衔接。

注释

① 2016年，T市基层法院受理民间借贷案件677件，其中符合小额诉讼程序的只有21件，占比为3.1%。标的额小于1万元的案件中，原告为小额借贷公司的有11件，超过其中一半。

②2016年，T市基层法院受理小额诉讼案件73件，其中调解结案67件，撤诉4件，判决结案2件，各结案方式占比为91.78%、5.48%和2.74%。

③对于不同的纠纷，各方主体对实体利益和程序利益的需求不同，按照利益最大化原则会需求对自己有利的程序，然而法知识的欠缺使各方主体难以做出正确的抉择，所选程序难免有不合理之处。立法基于利益平衡的考虑和社会公共利益的需要，可规定应采取的纠纷解决方式，参见王阁：《小额诉讼中诉前强制调解的建构》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第5期。

④我国台湾地区“民事诉讼法”第416条规定，诉前调解不成的，调解申请人申请调解的时间为起诉时间，法院可以依一方当事人申请，按照该案应适用的诉讼程序，直接进入辩论阶段。参见唐力、毋爱斌：《法院附设诉前调解的实践与模式选择——司法ADR在中国的兴起》，载《学海》2012年第4期。

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Class No.:D925.1 Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

Abutment of Litigation and Mediation System in Small Claim——A Case Study of the Small Claim Cases in the Primary Court of T City

Tang Yue

(Law school, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200063，China)

Small claims procedure should be served as a tool for the protection of minor interests. However, the court and the parties concerned have chosen to mediate the small disputes. Small claims and mediation systems are designed based on different values and each of them has its advantages and disadvantages. Through the empirical study of courts in T city, the judicial status of handling small cases and the views of different interested parties on the small claims procedure should be understood. We proposed a pre-litigation compulsory mediation in dealing with the small claims litigation, that is the mode of pre-litigation mediation + minor law suit in this paper. Fully implement of the pre- registration of case filing to achieve the abutment of litigation and mediation system in small claim.

small claim; mediation; first trial by last instance; pre-litigation compulsory mediation; pre-registration of case filing

唐越，在读硕士，华东政法大学2016级诉讼法学专业。研究方向：民事诉讼法。

1672-6758(2017)08-0109-7

D925.1

A