我国法治型政商关系的建构路径探赜

摘要：政商关系对于任何国家来说都是客观存在的，并且随着历史发展而转型变革。当前，我国经济进入新常态，政商关系领域存在的诸多问题严重制约着我国法治化建设的推进：规范政商关系的制度建设滞后，且现有制度的执行力不强；政府和市场边界不清，行政力量对企业的干预仍然较大；对政府权力的制约和有效监督机制缺失等。伴随改革的深入，要从完善和创新法治型政商关系的法律和制度基础、厘清权力边界、织密监管网络、努力营造法治型政商关系氛围等方面入手，重塑政商关系新生态，构建具有中国特色的法治型政商关系。

关键词：政府与市场；政商关系；法治型政商关系；权力制约

中图分类号：F1239文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）08-0018-03

基金项目：2016-2017年度安徽省社会主义学院系统科研课题“构建‘亲‘清新型政商关系研究——基于亳州政府部门与药企关系的调查”（KY2016010）的成果之一。

作者简介：王海（1980-），男，合肥人，中共亳州市委党校、亳州市社会主义学院马列教研室讲师，硕士，研究方向：党史、党建、政府治理。

一个国家的经济社会发展，离不开健康的政商关系。从基本经济政治制度层面考量，“一个国家的政商关系，在相当程度上决定着一个国家的社会政治生态和经济生态。” [1]对我国而言，政商关系是各种社会关系中最重要的关系之一，它的健康与否，既是对党领导改革开放和经济建设能力的检验，也直接关系到国家的长治久安。党的十八大以来，我国经济进入新常态，随着“四个全面”战略布局的逐步推开和反腐败的高压态势，在实践中我们也逐渐认识到了传统型政商关系对市场经济发展的制约性，重塑政商关系新生态正当其时。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”，这是建立新型政商关系的根本出路，要求我们用法治的方式，充分发挥市场的决定性作用，构建法治型政商关系。

一、我国政商关系的历史变迁及其重塑要求

政商关系伴随着阶级的产生而出现，对于任何国家来说它都是客观存在的。在实际中，它包含了两层相互联系的内容，广义上指的是政府与企业之间的互动关系，狭义上则专指政府官员和企业家的关系。

中国的政商关系有着独特的发展和演变历程。在漫长的封建社会时期，“士农工商”的社会等级序列從深层次上影响着全社会的价值认同。士为“四民”之首，商为“四民”之末，两者的社会政治地位明显不平等，官员高高在上，而从商之人始终处于社会中下层。这种价值观念也直接导致了商人群体长期缺乏主体认同感，依附于传统的官僚体系、与官员相勾结成为积习。与此相应，社会中形成了传统型政商关系，即政商关系是建立在非正式的、人际关系基础上的，特别是官商各自利益基础上的，依存于传统小农经济。新中国建立以后，为了消除传统型政商关系的不良影响，我国的非公有制企业家阶层甚至一度消失。实践证明，这种通过强制力推动所有制变革，企图短时间内“彻底终结”传统型政商关系的作法，是不符合社会发展规律的。

改革开放后，伴随市场化改革进程的推进，我国的政商关系也发生了重大而深刻的变化。当前，要适应全面深化改革、全面推进依法治国和全面建成小康社会的要求，我们必须与时俱进地推动政商关系的新发展，实现顺应、把握、引领经济新常态。习近平总书记用“亲”“清”两字阐明新型政商关系，为官商交往提供了基本遵循：对官员来说，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，帮助解决困难，并且同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能搞权钱交易；从民营企业家层面来看，就是积极主动同各级党委和政府部门多沟通，满腔热情支持地方发展，并且要洁身自好，走正道，做到遵纪办企业，光明正大搞经营。[2]

社会主义市场经济本质上是法治经济。因此，构建新型政商关系，要以法治为支撑，即从法治层面采取有效的措施，实现由传统型政商关系向法治型政商关系的转型。法治型政商关系，就是政商之间在制度化、法治化的基础上，建立与社会主义市场经济发展相适应的平等、独立、合作的新型关系。具体来说，就是市场和政府的边界清晰、企业和政府的行为规范。作为市场主体的企业要做到合法经营、依法纳税，重视法律而非权力，重视信用而不是关系；各级政府作为公共服务的提供者，要努力为企业提供法律保障、政策扶持等，创造公平有序的发展环境，做到依法行政。有了公平与稳定的法治环境，政商之间的交往就有了原则和底线。

二、制约我国法治型政商关系建设的问题分析

当前，我国法治型政商关系建设呈现出区域和行业发展不平衡的特征。改革开放以来，由于基础环境、经济发展水平和社会政治生态的差距，造成了各地政府施政理念和官员为官理念的不同，在对待企业和企业家的态度上也存在较大差异，“江浙等沿海地区的政府更多倾向于服务企业，而那些民营经济不发达地区的政府，其机会主义以及寻租行为则更为严重。”[3]因此，各地政商关系法治化程度必然存在较大差距。此外，一般来说，政府层行政干预程度较小的区域和行业，政商关系相对较为健康。造成法治型政商关系发展不平衡的原因，主要是历史传统和体制机制等方面存在的一些问题。这些问题，严重制约着我国法治型政商关系的进一步发展。

第一，规范政商关系的制度建设滞后，且现有制度的执行力不强。世界各国都普遍重视政商关系建设问题。在西方发达的市场经济国家，为规范政府影响和引导企业行为，国家有一整套制度和法律体系，限制政府部门的权力，使其无权介入私法领域的商业和企业活动。但“由于历史传统和现实体制的特殊性，中国目前的政商关系与西方发达国家的政商关系极不相同”。[1]我国的市场经济体制还不完善，加上历史传统和长期计划经济模式的影响，政府习惯于深度介入企业的各项经济运作，并在公共政策制定、市场监管等涉商问题上忽视与企业界的互动和对话。近年来部分企业家虽然有了建言献策、参政议政的机会，但仍然摆脱不了传统型政商关系意识的影响。这些问题造成了规范政商关系的制度建设相对滞后。

制度的生命力在于执行。规范政商关系的有些制度已经出台，但制度执行力不强。比如官员廉洁自律方面的一些制度，由于缺乏实际执行过程中的程序性规定和具体的量化措施，导致部分官员在政商交往中利用制度的模糊规定打“擦邊球”，顶风违纪的现象时有发生；有的企业对涉及利益调整的制度，有利的就执行，不利的就变通，搞“上有政策，下有对策”等。产生这些问题的原因，关键在于相关制度现实针对性不强，与具体实际脱节，执行效率大打折扣。

第二，政府和市场边界不清，行政力量对企业的干预仍然较大。由于经济体制改革没有完全到位，政府与市场的边界不清。政府仍然手握重权，市场在资源配置中尚未发挥决定性作用。政府对企业所需的原材料、土地、贷款等要素资源有着予取予夺的大权；还掌握着大量审批权，虽然党的十八大后大幅度取消和下放行政审批事项，但还有很多审批事项必须保留；由于市场机制尚不健全，政府还必须在很多重要环节对企业进行监管等，这就决定了政府与企业难以分开，企业家不可能远离政府。但在实际中，由于政府和市场在观念和制度上还没有完成相对准确的划界，有些政府部门和官员手中行政权力过大，致使企业对一部分强势政府部门既“惹不起”也“躲不起”，与有的官员是“离不开”也“靠不住”。一些不法商人通过官员，在资源配置、商业经营活动中，以超越法律、政策的界限与之交往、交换关系，获得既得利益。比如，山西省出现的系统性、塌方式官员腐败案件中，一些非公经济人士牵涉其中，多数是为了获取煤炭矿产资源。而随着大量贪腐官员的落马，更是牵扯到了大量的企业与企业家，既影响了经济发展，也严重影响了法治型政商关系的建立。

第三，对政府权力的制约和有效监督机制缺失。中国经济体制改革的关键在于充分发挥市场的作用，使其在资源配置中起决定性作用。然而，由于传统“官本位”等思维的禁锢，以及现实中法治、规则等市场要素尚不健全等影响，政府的权力仍在不断扩张。当政府权力不正当介入经济运行时，带来的寻租空间也日益增大。绝对的权力产生绝对的腐败，对政府权力没有有效的制约和监督，无论是官员还是企业家，都产生了寻租的可能。政府的权力往往成为个别官员谋私的工具，企业以利益换来权力的庇护和排他性的竞争优势，导致了政商勾结、权钱交易、权力贴现等诸多不良现象的发生。没有公平竞争的市场环境，就难以形成真正的市场经济。当前这种较为畸形化的政商关系，给我国的政治生态和经济建设带来了严重的负面影响，也极大地延滞了我国法治型政商关系的发展进程。

三、我国法治型政商关系的构建路径

随着改革开放的进一步深入，中国政商关系的发展也进入了新的历史时期。如何促进政商关系的健康发展，推动我国法治型政商关系的构建，是社会各界共同关注的问题。

1.完善和创新法治型政商关系的法律和制度基础。良法是善治的前提。规范行政行为，保护企业合法权益，在法治框架下构建新型政商关系，这是现代社会发展的必然要求。改革开放促进了社会主义市场经济的发展，市场经济形成的巨大权益关系以及与其交织的政商关系，需要我们从德治方面予以引导，特别是要把社会主义核心价值观融入法治型政商关系建设全过程。当然，更为重要的还是必须以强有力的法律和制度作保障，强化法律和具有普遍约束力的制度对政商关系的规范作用。习近平总书记指出：面对纷繁复杂的物质利益，要做到君子之交淡如水，“官” “商”交往要有道，既要相敬如宾，又不能勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。[4]“道”，这是构建法治型政商关系的根本点和着力点，要求我们将重点集中于“技术”层面的制度的完善和创新。

首先要铺设法治轨道。法治是最有效的治理方式。“当代的政府不仅是宏观经济的调控者，而且是公共产品和公共服务的提供者、国家竞争力的培育者、市场秩序的维护者和社会保障体系的建设者。”[5]为此，要积极完善市场服务管理的相关法律法规，为政商交往提供可操作的法律依据。其次要筑牢制度基础。对政府来说，“制度价值在于提高政府权力的透明度”。[6]要在充分调研论证的基础上，建立和完善管住权力的制度体系、规范行为的制度体系和追究责任的制度体系；从企业角度看，“民营企业的发展当前遇到的更多的是制度上的障碍，因而面临着制度创新的紧迫任务”，[7]要立足于实际，制定出具体措施和实施细则，搭建政商之间规范、公开、透明的交流平台。通过完善和创新法治型政商关系的法律和制度基础，让法律和制度成为政商之间彼此合作与互动的准绳，促进政商之间平等、合作的融洽关系的建立，从而更好地推动企业和经济的快速发展。

2.厘清权力边界，强化政府权力的制约机制。党的十八大三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” [8]优化权力配置，厘清权力边界，处理好政府与市场、政府与企业的关系，是构建法治型政商关系的核心思路。

首先要通过全面深化改革，不断推进简政放权等改革措施。摆脱传统型政商关系的影响，关键在于改变政商之间权力不对等的现状，为此，“要推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。”[9]权力清单要求对现有的行政权力、审批事项进行清理规范，大幅度减少审批权，缩减政府所掌握的资源，消除权力寻租和设租的空间。责任清单进一步规范政府行为，禁止明放暗不放、变相实施审批的行为，并针对权力运行实施问责机制。对于企业家，列出一个负面清单，明确哪些是法律不允许做的，除此以外都是法律允许的，其就更能专心发展。这些举措让政府权力在阳光下运行，提高行政效率，也将有力地促推中国经济提质增效、平衡发展。其次要厘清政府和市场的边界。市场在资源配置中起决定性作用，这是处理好政商关系的关键所在。政府要敢于“自我革命”，深入推进行政体制改革，“我们强调要更好发挥政府作用，更多从管理者转向服务者，为企业服务，为推动经济社会发展服务”，[10]最基本的要求就是政府管住权力，约束行为，找准定位，改变对企业干预过多和监管不到位的问题，充分尊重企业的经营自主权，用良好的服务、官员的廉洁自律、法治的平等保护等，为企业营造公平竞争的社会环境和宽松和谐的发展环境。对于企业，要逐步摆脱企业发展对官员的依赖，坚持资源配置依据市场竞争的原则，只做市场规则允许的事，以追求效益最大化和效率最大化为目标，努力创造更多的物质财富。

3.织密监管网络，用全面从严治党来推进法治型政商关系的构建。党的十八大以来查处的一系列官商勾结、以权谋私的案件说明，对政府权力缺乏有效监督是产生腐败的根源，必须加强对政府权力运行的监管，以法纪为原则，划清交往隔离带，回归权力和商业的本真。构建法治型政商关系，要以监督为保障，织密监管网络。权力如果缺乏足够的约束，就容易越界错位；缺少有效的监督，就容易滋生腐败。要彻底铲除政商之间腐败的土壤，就必须协调联动、多管齐下，打造由政府调节、社会推动和企业自律相结合的监督体系，坚决查处违法乱纪之人，确保政商交往活动始终受监督、能查究。通过多层次的监督网络，让官员打消寻租念头，确保权力行使不越位、不错位、不缺位，筑牢遵纪守法的防线；让民营企业家没有“表示”的空间，摒弃行贿、跑关系等做法，同时在依法惩治企业犯罪的同时，加大依法保护和支持企业家力度。

党的十八届六中全会开启了全面从严治党的新时代。全面從严治党的核心要义是坚持治党先治吏，把权力关进制度的笼子。通过治吏规范权力运行，绝不允许有权就能任性，绝不准私化政商关系，将官员束缚在严格的组织框架之内，按照党的性质、宗旨和作风的要求，为经济发展大局服务。具体到政商关系领域，就是要改进官员的工作作风、规范其行政行为，在法治的框架下履职。实践证明，在政商关系失衡，权力为大、企业需要仰仗官员谋发展的旧惯例下，全面从严治党在一定程度上约束了官员的权力，管住了官员的行为，也让企业家改变了权力就是生产力的畸形心态，赋予了企业家应有的企业发展权和社会参与权，保证了企业家的自主地位，也在一定程度上有力地推进了法治型政商关系的建立。

4.积极倡导建立法治型政商关系，努力营造法治型政商关系的良好氛围。政府要积极倡导建立法治型政商关系，在法治的基础上，找到一条政商双方和谐相处的新路子，让两者回归本位和常态。政府是企业创造财富的服务者，企业是创造社会财富的主体，两者各行其道。具体而言，要建立政府与企业间的交流机制，定期进行座谈交流；要建立司法机关、工商联和企业的经常性沟通联络机制，切实维护企业的合法权益；司法机关与纪检监察机关对于涉商案件，要更加注重改进办案方法，规范司法行为，防止对企业正常生产经营活动造成负面影响；要积极利用新媒体，开展形式多样的法治型政商关系的宣传，扩大社会影响。

努力营造法治型政商关系良好氛围，就要大力弘扬法治至上的理念，提高全社会的法治思维，让官员把崇法守法作为为官之本，做到不搞以权谋私、利益输送，让企业家洁身自好、坚守正道，把守法诚信作为安身立命之基，遵纪守法办企业、光明正大搞经营。同时，积极提升政商关系的法治化水平，扭转以人情为先导、以利益交换来维系的传统型政商关系，转向以法治为先导、以平等合作来维系的新型政商关系，开创官员依法行政和商人依法经营的新时代。

结语

党的十八届四中全会就全面推进依法治国做出了部署，强调依法治国、依法执政和依法行政的共同推进，强调法治国家、法治政府和法治社会的三位一体建设。法治理应成为理顺政商关系的基本准则，把规范政商关系放在依法治国的前提下进行思考和谋划，最终实现政府和企业都在法治的约束下履行各自的职能。只有这样，才能形成具有中国特色的法治型政商关系，为推动国家法治化建设的新发展创造条件。

参考文献：

[1]俞可平.中国政商关系的特殊景象[N].北京日报，2015-11-30（20）.

[2]毫不动摇坚持我国基本经济制度 推动各种所有制经济健康发展[N].人民日报，2016-03-05（1）.

[3]赵世勇.制度环境与民营企业发展地区差异——中国大型民营企业地区分布不平衡的解析[J].福建论坛，2010，（11）.

[4]赵向南.官员商人交往之道：要相敬如宾 莫勾肩搭背[N].山西日报，2014-10-21（C1）.

[5]曾康霖.政府干预经济及其在市场经济中角色的确立[J].经济学家，2007，（1）.

[6]陈向芳，邓薇.价值定位与路径导向：权力清单制度再思考[J].中共福建省委党校学报，2015，（8）.

[7]许经勇.制度创新：我国民营企业的二次创业[J].财经科学，2005，（5）.

[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[9]贾宇.新型政商关系亟待筑牢法治防线[J].人民论坛，2015，（7）.

[10]习近平.谋求持久发展 共筑亚太梦想——在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的讲演[N].人民日报，2014-11-10（2）.

【责任编辑：张晓妍】