辽宁省节约集约用地保障体系情况及对策建议

南京农业大学公共管理学院 卫思夷

文辽宁省国土资源厅宣传中心 高 翔

辽宁省国土资源厅结算中心 高 云

辽宁省节约集约用地保障体系情况及对策建议

南京农业大学公共管理学院 卫思夷

文辽宁省国土资源厅宣传中心 高 翔

辽宁省国土资源厅结算中心 高 云

周丽媛 摄

辽宁省节约集约用地保障体系基本情况

辽宁省已建立起区域建设用地节约集约利用考核评价、城市建设用地节约集约利用评价、单位GDP建设用地下降目标评估、节约集约利用模范市县评比、开发区节约集约用地评价、项目用地评估、节地评价等多层级、多角度的考核评价体系。评价结果将应用于地方人民政府政绩考核、计划指标分配、开发区管理等，以考核促进节约集约用地，有效推动土地管理方式和管理手段从定性管理向定性管理与定量管理并重转变，促进节约集约用地的贯彻落实。

从全省各区域看，沈阳、大连等地区的城市人口集聚度高，经济总量大，土地利用强度大，建设用地节约集约利用总体水平较高；辽宁北部和西部的铁岭、阜新、朝阳、葫芦岛等地区由于经济发展水平较低，土地利用强度低，其建设用地节约集约利用总体水平也相对较低；其他鞍山、抚顺、本溪、丹东、锦州、营口、辽阳、盘锦等地区建设用地节约集约利用状况居全省中等水平。

存在的问题及原因分析

由于辽宁处于特殊发展阶段，以及受重工业化为主的经济结构等因素的影响和制约，造成了土地利用结构不合理、区域发展功能单一，效益不高等问题，土地利用方式还没有从根本上转变。以资源过度消耗为代价的传统发展模式的惯性依然存在，圈占新增建设用地的趋势未减，闲置浪费土地的情况依然多发。问题主要体现在：

1.资源粗放利用方式尚未根本转变

虽然辽宁省推进节约集约用地工作在近几年取得了长足进步，但

辽宁省土地利用方式与南方发达省份相比还比较粗放，以资源过度消耗为代价的传统发展方式的惯性仍然存在，部分行业和领域超标准用地、闲置浪费土地的情况依然突出，城市建设用地空间布局不够科学，市场机制作用未能充分发挥。特别是新城、新市镇、开发园区土地利用效率较低。

2.批而未供土地的防范、处置政策体系尚需完善

综合分析土地批而未供问题，主要涉及成因复杂及处置难两方面。一是现行土地审批制度供给与客观实际的匹配度。农用地转用、土地征收审批与土地供应审批衔接不够紧密，土地批后供应的正常周期较长，一般为2～3年，其间不确定因素较多，如规划调整、征地拆迁、市场形势等，都有可能造成土地的批而未供。二是现行的计划调节模式。各地对年初分配的计划指标，普遍存在宽打多占的心理。但是受总体经济形势、项目变化等因素的影响，许多用地指标批回后无具体的项目实施，导致了土地批而未供现象大量发生。

3.闲置土地处置难度大

辽宁省2009-2013年供应土地中的闲置土地共812宗，涉及6080公顷。其中，因政府原因造成的闲置土地涉及4511公顷，面积分别占闲置土地总量的74%。可见，因政府原因构成的闲置已成为土地闲置的主要原因。

4.存量土地盘活难度较大

闲置、空置土地面积不小，但挖潜盘活力度不大，盘活和利用这部分土地的阻碍较大。影响限制这部分土地利用的原因，一是城中村、棚户区改造难度大，政策支持力度不够。二是企业抵押贷款形成不良贷款，造成土地资产难以盘活，融资困难，造成土地闲置。三是司法机关查封，造成部分土地闲置，土地利用率降低。

对策和建议

1.严格控制新增建设用地，扩大有偿使用范围

在目前经济发展下行压力依然严峻的形势下，一要在稳定经济增长，保证必要的建设用地供应同时，仍然要坚持严格控制新增建设用地或新增城乡建设用地数量增加的原则，对建设用地实行总量控制，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排。二要强化标准控制作用，实行建设项目用地标准控制制度，建设项目用地审查、供应和使用，应符合建设项目用地控制标准和供地政策，尽量减少新增建设用地或新增城乡建设用地数量增加。三要强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用，从严控制建设用地规模，开辟建设用地新空间，将建设用地的需求转向城市存量用地、未利用地和建设用地的结构调整上来；改善建设用地结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

2.积极构建约束和激励机制，提高存量土地利用率

一是提高存量土地的保有成本，通过经济杠杆和税收调节，“以地控税，以税节地”，激发土地使用者节约集约用地的内在动力。适当提高土地使用税征收标准，同时加大对亩均税收高的用地者奖励返还力度，通过经济手段，倒逼企业提高土地投资强度和产出水平。二是建立完善激励约束机制，进一步提高使用增量土地的成本，提高征地拆迁补偿安置成本。同时，设法降低使用存量土地的成本。通过机制创新，鼓励用地者提高用地效率，或者将多余、闲置的土地转让或出租。鼓励对地上地下空间进行立体利用。三是建立存量用地和新增用地挂钩机制，将存量土地节约集约利用程度高低与使用新增用地数量挂钩。

3.着力预警与预防，健全闲置土地管理长效机制

积极构建预防机制，改进土地供应管理，严格实行净地出让，完成必要的前期开发，减少政府原因导致的闲置土地；大力强化监管机制，依托建设用地监管平台及实地核查等手段，不断完善预防、发现、转办、处置的全程监管长效机制；建立常态化惩戒机制，强化对土地使用者和政府双方的约束，严格执行闲置土地处置政策，完善对各级政府节约集约用地考核评价机制。

4.强化土地利用批后监管，完善节约集约用地考核评价制度

从区域角度，建立建设用地集约利用年度考核制度。将土地集约利用评价与城市建设用地规模、土地利用年度计划安排结合起来。对土地利用集约度高的地区，优先安排下一年度土地利用计划，优先办理农用地转用和土地征收审批。土地利用集约度不高、未达到考核标准的地区，不得扩大现有建设用地规模，并暂停办理该地区新的农用地转用 、土地征收审批手续。

5.加强协同联动，建立和完善节约集约用地共同责任制度

一是自上而下形成各级党委政府对节约集约用地的领导，加强部门协同联动，着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任制度。二是强化政策导向,大力宣传节约集约用地理念，深入开展创建节约集约模范市、县活动，及时总结推广节约集约用地典型经验。三是健全协调机制,应成立由党委和政府领导挂帅的领导机构，明确相关部门职责，强化监管落实力度，真正实现“由一家管大家用”向“大家管大家用”的转变。四是完善管理制度，坚持依法行政，加大监管力度，严肃责任追究。