谈如何解决基层国土系统执法难问题——对锦州市及城区问题剖析

文锦州市国土资源局太和分局 詹可胜 胡 昊

谈如何解决基层国土系统执法难问题
——对锦州市及城区问题剖析

文锦州市国土资源局太和分局 詹可胜 胡 昊

周林 摄

国土资源系统基层执法工作不仅是执法监察，还涵盖了行政许可、行政征收和行政确权等事项，随着国家土地督察的督查工作日常化和审计、纪检、检察机关处理对国土资源系统监督的常规化，使得国土资源部门工作人员感觉每一个岗位都是高危岗位，本文根据笔者多年来从事在基层国土资源执法工作的经验和锦州市及城区显现的问题，谈一谈如何破解基层国土资源执法难的问题。

国土资源系统基层执法难的具体体现

1.违法案件调查难、取证难、送达法律文书难

违法者面对基层执法人员拒绝接受调查，虽说遇到当事人不配合的情形可以根据执法记录仪的视听材料作为证据，但是由于我们执法人员没有查扣违法车辆、查封违法工具的手段，更没任何强制手段，取得的证据不能形成完整的证据链，无法实施行政处罚。

2.处理违法案件和行政许可、行政征收援引的各种数据和规划成果经不起推敲

处理土地违法案件和行政许可、行政征收往往需要引用数据库数据和土地利用总体规划成果，全国第二次土地调查成果与第二次林业普查成果相差三年，林地面积、位置出入甚大，土地利用总体规划编制、修订与城乡规划、国民经济发展规划等未能有效衔接，引用这些数据和成果做出的具体行政行为一旦引起诉讼必将被撤销。

3.行政许可和行政征收事项内部会审问题

许多行政许可和行政征收行为都会因为需要集体讨论而实行内部会审制度，然而实施内部会审过程中往往因一些材料不完善、或者某些部门提出的意见未能落实而搁置，但是没人考虑会因《行政许可法》的有关规定应视为批准的现象，更没人会考虑行政征收行为延迟的后果。

4.基础设施项目的落实往往会出现问题最多

公路、铁路、供电、水利、供热等基础设施项目往往是项目核准后要求施工期限短，各级政府主要领导召开协调会议以后没人跟进各项工作进度，各个部门均采取公事公办的态度，而建设单位因工期短、财政拨款已经到位须及时完成任务等理由进行施工建设，结果是项目竣工后还缺乏前期相关手续，形成了土地违法和侵占他人财产权利的事实。

5.对于矿山企业日常检查难以认定越界和超层开采

对于矿山企业日常检查工作很难发现负超层越界开采等违法违规行为，即便是露天开采的情形也得先找到矿界界桩，根据现场状况认定有可能越界或者超层时委托社会中介机构进行储量监测，根据储量监测报告来进行处理，辽宁省人民政府将矿山（含煤矿）查处超层越界开采等违法违规行为赋予了国土资源系统，增加了工作的难度。

6.基层执法部门之间相互的责任推脱

各地在涉及违法建设处理方式上各异，但是有一点就是涉及土地、矿产违法的往往推给我们国土资源部门，主要理由有以下三个方面，其一是改变了土地使用的性质和用途，其二是国土资源部门负责发放土地使用证、勘察许可证和采矿许可证，其三是国土资源部门依据《违反土地管理行为处分办法》（监察部15号令）有对人的处分建议权。

7.卫片执法检查时因与地籍变更调查口径不一致给问责留下了空间

地籍变更调查往往所圈各点多为建筑物，对于未修完的乡村道路、设施农业的附属设施、临时堆放的物品、在建用途不明的建筑物，以及符合符合一户一宅条件未及时办理手续的农村宅基地均做变更，且要求地籍和执法负责人员签字，给督察局、审计、纪检和检察机关进行日常检查时以变更调查的数据及已经签字认可未依法处理定性失职渎职，而对于修完路后符合乡村道路条件、堆放物清理之后、变更成为建设用地实际上是养殖设施的并未在确认后变更回来，一旦日后实施土地征收那么地类性质又将成为争议的焦点。

解决国土资源系统基层执法难应采取的措施

1.建立一系列完善的规划体系和土地征收体系

建立、实施规划信息全面公开制度和公开的查询体系，将所有规划的制定、修改、实施完全置于社会监督之下，严格控制集体土地的征收范围，确保土地、房屋征收和安置补偿工作规范、依法进行，加强土地承包权、经营权管理，确保各项工作依法、有序进行，有章可循。

2.基层政府统一搭建跨行业执法平台

建立跨行业执法平台，全面实施城乡规划执法工作先行、环境保护为主、其他执法队伍跟进的高效执法模式，充分体现各行政执法队伍之间高效、便捷、协作的关系，避免各执法队伍放弃法定职责、超越职权和选择性执法。

3.进一步明确农用地范围、完善农业用地管理体系

按照《国民经济行业分类》和中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确指出“完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设”的要求对农用地进行重新分类。

4.进一步完善群众来信、来访接待制度 将12336信访举报电话和各地信访信息系统与国家信访局网上信访系统实施无缝对接，要耐心做好上访人的思想工作，对于涉法、涉诉的要引导其依法诉讼，切实保护自己的合法权益。

5.建立全口径的变更调查和卫片执法体系

变更调查和执法检查口径应该一致，数据库的变更不能仅仅依靠“一张图”工程监测的数据进行变更，还应允许地方根据实际情况作出变更、调整。

6.精简会议和监督检查工作、给基层执法人员更多的空间和时间

基层国土资源部门应将工作性质相对接近的科室合并，全面实行AB岗制度以避免机构臃肿人浮于事的现象；尽量精简会议、减少监督检查工作，减少各类报表和重复举证次数，给基层执法人员多预留工作的时间。

解决基层国土资源执法难不仅要求在管理制度上实现全社会同抓共管的创新局面，更是要以实现土地利用方式和管理模式转变为前提，将日常的国土资源管理工作中和其他部门的执法活动有机的结合、衔接，通过日常工作不断的改进、归纳、总结、再改进才能破解，因此说基层国土资源执法难这一难题仍将是今后一个时期业内人士和理论界需要深入研究的课题。