依法保障“一国两制”实践不断推进“一国两制”事业

“一国两制”是我国的一项基本国策。“一国两制”的实践，是实现“中国梦”的伟大创举和重要组成部分。“不断推进‘一国两制事业，是全体中华儿女的共同愿望。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在处理港澳事务、解决港澳问题方面，取得了举世瞩目的成就，其中一条重要经验就是依法实施“一国两制”。今后一段时期，为了保持香港、澳门长期繁荣稳定，我国仍然要坚定不移地加强和完善依法保障“一国两制”实践，推进“一国两制”实践沿着法治的轨道向前发展。

一、全面准确理解“一国两制”方针，严格依照宪法和基本法实施“一国两制”

这是保障“一国两制”实践“不走样、不变形”的根本要求。“一国两制”是“一国”和“两制”的有机统一。“一国”是实行“两制”的原则和前提，国家统一、领土完整和国家安全是“一国两制”的底线；“两制”是“一国”的内容和特质，从属、派生并统一于“一国”。“一国两制”的核心是祖国统一，既是领土、主权的统一，更是中央政府、《国际法》主体的统一。

我国宪法第31条明确规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”香港特别行政区和澳门特别行政区就是全国人大据此设立的，二者是中华人民共和国不可分离的组成部分，是直辖于中华人民共和国中央人民政府的、享有高度自治权的地方行政区域。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称“基本法”）都是依据宪法制定的、用以在特别行政区内实行的宪制性法律，是对“一国两制”原则的具体化。它们分别规定了香港、澳门特别行政区实行的制度，确保国家对香港、澳门的“一国两制”基本方针政策得以实施。在香港、澳门特别行政区实行的制度和政策是由宪法和基本法来确立原则并加以具体规范的，包括社会的、经济的、有关保障居民基本权利和自由的、行政管理方面的，以及立法和司法方面的制度和相关政策，均以基本法的规定为依据。中华人民共和国宪法赋予了全国人大常委会解释法律的权力，全国人大及其常委会对基本法拥有修改权和解释权。基本法也明确规定其修改权、解释权属于全国人民代表大会常务委员。是否需要修改或解释，只能由全国人大常委会根据实际情况进行判断并做出相应决定。

二、完善与基本法实施相关的制度和机制，更好地维护基本法的权威

基本法是“一国两制”方针的法律体现，也是依法治港、依法治澳的法律基石和特区长期繁荣稳定的法律保障。基本法提供的都是最核心、最基本的内容，具有纲领性、原则性的特征，严格按照基本法办事是中央对港澳工作的一贯要求和准则，其核心就是维护基本法在香港的最高法律地位。

我们也必须认识到，“一国两制”是不断发展的崭新实践，随着“一国两制”实践的不断深入，必然会遇到许多新情况、新问题，基本法及与之实施相关的制度和机制必须不断与时俱进，提高可操作性，并对争议事项正本清源，形成和不断完善与“一国两制”根本宗旨相适应的制度规则体系，例如旨在落实特别行政区行政长官向中央负责的行政长官向中央政府述职和报告重要情况、重大事项的制度；旨在落实中央对特区主要官员的任命权的与行政长官和主要官员任命相关的制度；旨在落实全国人大常委会对特区立法的监督权的对特别行政区立法机关制定的法律的报备审查制度，等等，将中央与特区的关系以及特区的政制运转切实纳入规范化、法制化轨道，从而确保特区的长治久安。

同时，要在对国家现行法律体系中涉及港澳居民管理、港澳投资待遇、港澳事务管辖的各类规范的全面梳理、清理的基础上，以基本法为依据制定特区各个方面的具体规范和制度办法。香港回归祖国已近20年、澳门回归祖国也已17年，内地和特区的经济、社会、政治、特别是民众的心理都发生了较大的变化，继续沿用未回归前的規范和管理办法不利于“一国两制”事业的进一步推进。因此，必须根据变化了的情况与时俱进地调整、完善和制定与之相适应的制度规则体系和管理办法。当然，在这个创新的探索中，要充分认识到必须坚持一国两制基本方针的前提下去完成制度设计和落实政策措施。

三、增强法治观念，加强法治合作，依法、协商处理“一国两制”下的区际事务

“一国两制”毕竟是在一国之内存在的两种制度，内地、香港、澳门各自都有自己的立法、行政和司法管辖权，都有适合于自己地区的法律制度。目前，内地、香港、澳门的民众相互往来已十分频繁，形成了纷繁复杂的区际法律关系和法律问题，而且这种复杂的区际法律关系和法律问题还将长期存在。因此，必须进一步牢固树立“维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定”的指导思想，把坚持一国原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来。

首先要厘清内地的社会主义制度与港澳的资本主义制度的关系、中央与地方的关系、各个不同行政区域之间的关系。对于不涉及跨境的各种事件和案件，内地和特区应运用法治思维和法治方式、严格依照各自的法律去消除分歧，化解矛盾。各方要完善区际法律法规，依法规范和保障港澳同胞与内地民众进行更加紧密的交往，开展更加广泛、深入的合作。对于难免产生区际法律冲突的涉及跨境的各种区际事务，也应尽可能通过内地、香港及澳门各方自行立法、执法、司法解决；而对于其中那些牵涉到其他地区并需要其他地区协助与合作的问题，就需要内地与特区在彼此尊重、协商协调、包容互鉴的基础上充分协商协调解决了。否则，只依据单方的法律制度，会增加问题的复杂性和解决问题的难度。只有相互尊重，相互借鉴，内地与特区才能和谐并存，共同发展。在这个过程中，一方面，中央要关心和信任港澳同胞，依法维护港澳同胞的合法权益与根本利益。香港澳门回归祖国以来，中央政府连续出台了一系列政策措施，对特区保持长期繁荣稳定提供了大力支持，为特区未来发展提供了良好机遇。另一方面，特区也要完善地区法律体系，强化严格执法，在有效利用中央各项惠港、惠澳政策措施的同时，不断提升自身竞争力，厘清定位，坚守原则，发挥优势。

此外，内地、香港、澳门必须加强区际法治协商、协调与合作，探讨共同建立一个长期的、制度化的和综合性的区际法治协商、协调和合作机制。当然，区际法治协商、协调与合作机制的建立和完善不可能一蹴而就，需要一个过程。目前，虽然内地司法机关与香港、澳门司法机关就区际司法协助事项已经建立了一些协商、协调和合作机制，但是，总体上这些机制还不够全面、系统，有待进一步完善。

总之，“要确保‘一国两制事业始终沿着正确轨道前进，必须全面准确理解‘一国两制方针，维护宪法和基本法的权威。”要把“一国两制”的实施切实纳入法治轨道，不断推动“一国两制”事业向前发展。

（执笔人：陈 智）

责任编辑：康红波