我国PPP模式下的财政风险分析及防范对策研究

周立柱

【摘要】PPP模式对于推动新型城镇化建设，治理地方政府债务方面具有积极作用，但由于财政承诺滥用、风险分担机制的不合理和PPP专业机构及专业人才的缺失，使得我国PPP模式下存在发生财政风险可能。因此，加强对财政承诺的管理、确立合理的风险分担机制、积极推进各地PPP工作机构的成立和专业人才队伍的培养对于防范PPP模式下财政风险的发生，具有重要的意义。

【关键词】PPP；财政风险；财政承诺；契约精神

【中图分类号】F283

一、引言

当前，从中央到地方大力推广PPP模式的目的之一就是力求遏制政府性债务规模不断扩大的趋势，缓解政府财政压力。受国际金融危机的影响，从2009年开始，地方政府大规模利用融资平台公司发债，筹措资金推动地方基础设施建设投资，导致地方政府债务规模快速增长。根据国家审计总署报告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，负有担保责任的债务约2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务约6.6万亿。合计约为30.2万亿元。而2015年1月9日，美国华尔街日报报道：“2014年底中国地方政府债务余额已经达到23万亿元人民币，比2013年6月底上升30%”。财政部于2015年4月下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证引导》，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区采取PPP模式化解地方融资平台公司债务。这意味着地方基础设施项目融资从依赖地方政府融资平台贷款，转为依赖政府和社会资本合作（PPP）模式，凸显了地方平台公司融资向PPP模式转型的必要性。根据国际经验，PPP模式在理论上和实际运行中确实可以防范政府债务风险，而国内学者缪小林，程李娜（2015）也基于“机制找回效率理论”分析了PPP防范地方政府债务风险的逻辑和可行性。但是由于PPP模式在我国发展和运用时间较短，存在模式定位不明確、主题权责不清晰、监管机制不健全、风险控制不确定等问题，以及PPP模式应用项目规模大、周期长等特点，再加之PPP管理牵涉到财政工作的各个方面，并进一步衍生出了包括财政补贴、政府付费、相关配套安排支出等直接负债，以政府担保为主要形式的或有债务，以及隐性责任等财政承诺。因而，PPP模式之下不可避免的会存在着财政风险。

对于我国PPP模式下的财政风险进行分析并提出相关对策建议，必将有利于推进我国PPP模式的健康发展，发挥其减轻财政支出压力和分散投资风险、防范和化解地方政府债务风险以及激发非公有制经济发展动力和活力的巨大作用，同时也有利于中央和地方财政的健康发展。

二、PPP模式下的财政风险分析

PPP模式在全球范围内依然存在争议，其模式之下的财政风险在世界各国均有发生。在发达国家中，例如英国国家审计办公室的报告就曾指出，在公私合作项目中，私人资本为谋取政府提供的财政资金援助和税收优惠条件，可能会通过“怠工”、“罢工”、“破产”等非正常活动对政府进行要挟。在英国PPP模式的具体实践中也表明，私人部门往往向政府额外收取补偿费用和管理支出，这部分资金占到了合同变更成本的5%～10%，数额巨大。而截至2007年10月，英国政府（中央和地方）因PFI（所谓PFI，即公共部门通过与私人部门签订长期合同，约定由私人部门负责对公用事业和基础设施提供资金并根据具体情况负责其设计、建造和运营等事项，是PPP模式的一种）而产生的未来债务性承诺达到2 670亿英镑，占当年英国GDP的19.4%。在发展中国家，例如20世纪90年代，哥伦比亚政府为公私合作建设的多个机场及收费项目的收入提供担保及配套承诺，但最终由于项目收入低于预期，为此政府向私人部门支付了20亿美元，导致政府债务负担反而加重。而IMF得报告也指出，20世纪后期，马来西亚、泰国等亚洲国家的大量政府或有负债正是由于PPP项目所引发，而这些或有负债也进一步加剧了1997年的亚洲金融危机。在中国目前推广的PPP模式之下，也存在诸多财政风险频发的案例。例如甘肃兰州市在污水处理厂建设上采取PPP模式，由于政府对于投资方固定投资回报率的硬性承诺，致使政府要向投资者每年支付大量的财政补贴。有数据表明，兰州市区2013年污水处理收费约1.2亿元，但污水处理费支出1.6亿元。因此，按照合同中的政府承诺，兰州市政府政府向污水运营项目公司补贴了4 000多万元，造成了额外的财政负担。

此外，刘旭辉，陈熹（2015年）认为通过PPP模式，政府与社会资本合作方可以有效的分担技术、建造、运营等项目风险，但政府并不能避免相应的财政风险。而且，财政风险一旦发生，政府将承担绝大部分。因而，基于以上考量，我们可以认为PPP模式只是将政府的一次性财政支出转化为长期的财政支出，并未从根本上减少政府债务。同时，如果政府项目担保资金过大，超出自身财力和项目现金流量。那么，这将会给政府造成更为严重的潜在财政风险。吉富星（2015）则指出PPP模式下存在政府性债务风险和未来支出责任加大的可能。实际上这也是对PPP模式下存在财政风险的担忧。

（一）财政承诺是PPP模式下财政风险的直接原因

笔者认为，财政承诺的存在并不必然引发财政风险，只有过度使用财政承诺或者不合理的财政承诺才会引发财政风险。如果仅从法律角度来看，公私合作模式下，债权人仅以相应的项目资产及其收益为限向投资方主张权利，形式有限的追索权。但是，政府作为担保人却要承担更大的风险。

从表1中可以看出，政府作为项目的担保人，承担的风险类型表现形式多样，既有直接、或有风险，也有显性、隐形风险。如果说政府担保是各种财政风险产生的直接原因，那么在PPP模式下，政府担保更多的是体现为一种财政承诺。在财政部政府和社会资本合作中心编译的《PPP财政承诺管理》一书中，对于PPP财政承诺的解释为“因政府对PPP的支持不同，会形成不同类型的财政承诺。PPP合同的财务影响总是会给政府带来财政风险，必须对财政风险进行有效监测和管理”。图1为PPP财政承诺的类型划分。

由此可见，众多财政承诺的存在成为了潜在的财政风险，一旦PPP模式下风险出现或显性化，那么基于政府与社会资本方达成的财政承诺，这些风险将直接转化为政府的支出责任和直接债务，从而引发财政风险。如果进一步将这种财政风险具体到不同PPP运作模式的财政承诺上来分析，可以分为以下三种类别。

1.经营性项目的财政风险

经营性项目一般都有明确的收费基础保障，其经营收费基本能够弥补项目的投资成本。因而政府部门在这种模式下往往会采取授予特许经营权的方式。在这种模式下，公共部门有时也会提供针对特定风险的担保。例如：需求量的保证、固定收益的保证。一旦项目运营后达不到最低需求量的要求，财政往往需做出补偿和提供补贴。在实践中，一些BOT项目由政府向社会资本承诺基本的固定收益，而社会资本基本不承担风险。运营风险一旦发生，往往只能由政府兜底，从而引发财政风险。

2.准经营性项目的财政风险

准经营性项目一般“使用者付费”不足以覆盖投资成本，需要政府补贴部分资金或资源。在这种模式下，公共部门一般要提供可行性缺口预付资金、每年付费或可用性付费等财政承诺，这也成为引发财政风险的隐患。

3.非经营性项目的财政风险

非经营性项目大多数属于公益项目，这类项目一般缺乏“使用者付费基础”，主要依赖于“政府付费”弥补相应的投资成本。因而，一旦项目失败，往往可能就是财政进行兜底，进而可能引发财政风险。

综合上述三种模式来看，对于政府而言，准经营性和非经营性项目是资金需求大、投入难度最大的PPP项目模式。主要是因为这两类模式下，使用者的付费不足以覆盖投入成本和基本收益要求。因而，只能以“政府付费”和补贴等形式保障项目运营。同时，在多数情况下，为吸引投资者，推进PPP项目的招标和运作，政府还需要拿出额外的资源和财力，这些都将可能引发财政风险的出现。

需要引起注意的是，政府除了需要承担已纳入PPP合同的显性财政承诺外，还要承担一些隐性债务。例如，由于政治、社会等因素，必须保障PPP项目不能失败，其提供的相应服务也不能中断。那么，即使政府不存在合同中的法定承诺，但基于政治和社会承诺，政府仍要承担相关支出责任。此外，由于一些PPP合同的长期性，在20～30年或更长的期限内，容易出现一些不可预见的因素，导致合同需要进行调整或者重新谈判，这都可能带来额外财政成本，从而进一步引发财政风险。

（二）PPP模式下风险分担机制的不合理是引发财政风险的根本原因

当前，对于PPP模式下，风险的划分及风险分担机制的研究是一个热点。大多数学者也认为，国内对于PPP模式下风险的认识不足，风险的分担机制不合理。高鹏程（2012年）认为我国PPP模式推广面临的问题之一就是风险控制不确定。而学者们也普遍认为，PPP模式能否成功在很大程度上取决于项目风险的合理分担。张莹（2015年）认为科学合理的風险划分和风险分担机制是PPP模式能够有效推广的重要前提和原则，也是公共部门和私人部门采取长期合作、实现各自利益的基础条件。风险分担机制的不合理往往会导致项目效率低下或失败。如果在风险分担机制安排失效的情形下，让政府来承担重大损失，这无疑会引发财政风险。如果让私人部门承担重大损失，那么私人部门基于自身利益的考量，很可能会采取风险转嫁等行为，造成项目风险的不定向扩散、放大。一旦项目最终失败，还是会加大政府“兜底”的责任，引发财政风险。那么，既然说风险分担机制的不合理是引发财政风险的根本原因。因而通过分析风险分担机制的不合理，可以为应对和降低PPP模式下的财政风险提供有益参考。

对于风险分担机制的不合理，笔者从以下两个角度加以分析。

1.契约精神的缺失

2014年3月7日，原财政部部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会第二次会议上提出：“推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等投资运营”。而“政府和社会资本合作模式”概念的创新性之一就是提出了“契约精神”，也可以说PPP最为核心的理念就是其“契约精神”。通俗的讲契约精神就是严格按照合同办事，而PPP合同关系，就是社会资本参与市政公用事业背景下的政府采购公共产品或服务的法律关系，通过“合同条款”而不是“行政权力”来规范和约束双方的行为。因而政府基于契约采购公用事业服务，更容易划清政企关系，分担合理风险。中国财政学会PPP专业委员会常务委员金永祥也认为推广PPP更需契约精神。一方面，由于PPP 项目投入大、周期长、过程复杂，可能会面对来自政策、社会、自然、经营等的各类风险较多。如果政府和社会资本缺乏契约精神和这种契约意识，公平合理的风险分担机制就很难在合同中得到反应，即便在合同中明确了风险分担的责任，政府和社会资本也很难按合同执行。另一方面，由于PPP过程持续时间长、所处环境复杂多变等原因，PPP契约具有天然的不完全性，因而契约精神更易被政府和社会资本忽视。所以基于契约精神订立PPP合约，并建立风险分担机制显得尤为重要。

2.产权划分不清晰

在财政部2014年11月印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中，对于PPP模式下的风险分担基本按照以下原则：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理分担。笔者认为尽管财政部给出了较为合理的风险分担原则，但如果PPP模式下产权划分不够清晰，那么这种风险分担原则就会缺乏现实依据和机制保障。因而，必须基于产权的视角来分析了我国公私合作模式下的财政风险。目前，我国PPP模式下对于产权的划分走向了两个极端错误。其一，翻版了传统的公共产权模式。事实上，PPP项目中私人资本是以独立法人的身份与公共部分开展合作，但伴随着项目的开展，政府往往忽视这一前提，对项目企业软约束，造成“政企不分”，应当由项目企业承担的技术风险、施工风险和管理风险在事后转移给了政府。其二，过度私有化倾向。在合同期限内PPP项目资产的所有权归属被教条式的按照资本决定所有权的逻辑界定给私人，而政府缺乏有效的参与和监督，同时却为推进PPP项目的开展做出了大量的财政承诺，因而政府在事后往往被钳制承担了大量风险。所以通过对PPP项目的产权进行清晰划分，既有利于形成合理的风险分担机制，又保障了这种机制的推行。

（三）政府PPP专业化机构和专业人才队伍的缺失是引发财政风险的重要原因

政府PPP专门工作机构和专业人才队伍的缺失在地方政府层面尤为严重。在PPP专门机构方面，财政部于2014年成立政府和社会资本合作（PPP）中心，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。但是，目前我国各级地方政府尚未成立类似的专门工作机构。而在英国、澳大利亚、巴西、印度、墨西哥等许多国家，在成立国家PPP中心的基础上，相应的在地方也设立了PPP中心。在工作关系上，国家PPP中心支持、指导地方PPP中心的工作。地方PPP中心在国家法律和政策的框架内，积极结合本地实际，开展本级PPPP工作。从而确保了中央和地方工作方法的一致性和最佳实践经验的及时分享与推广。同时发达國家的经验表明，通过设立专门的PPP工作机构，可以减少多头管理、规范政府行为、协调各方利益，从而有效提高PPP项目的透明度，降低政府财政风险发生的可能性。而在专业人才方面，由于PPP项目涉及财政、金融、会计、法律等多个领域的专业知识，而一旦PPP项目在哪一领域出现问题，则有可能最终转化为政府的财政风险。因而各级政府亟需一批精通PPP业务和具备实际操作能力的复合型人，以充分应对可能发生的财政风险。

三、PPP模式下防范财政风险的对策建议

（一）加强对于PPP财政承诺的有效管理，合理评估政府财政承受能力，将PPP财政承诺置于政府预算的监管之下

当前，PPP财政承诺有其存在的必要性。毋庸置疑，通过合理、科学的PPP财政承诺可以有效提高PPP项目的吸引力。但是，PPP财政承诺一旦被滥用且缺乏有效管理，就很可能会产生巨大的政府性债务风险。因而，通过规范PPP财政承诺，加强财政承诺管理，从而有效防范财政风险的发生，已成为各国PPP制度建设中的重要抓手。图2为PPP财政承诺管理框架概览。

从图中可以看出，加强对于PPP财政承诺管理的关键是合理评估财政承受能力和将其纳入预算管理和监管之中。一方面，对于财政承受能力的评估，应采用定量和定性相结合的方式，合理预测、严格把关。对于以政府付费和政府补贴为代表的财政承诺要做出具体限制。例如，英国对每个部门都有明确的支出限制，不同部门的PPP支出预算占整个年度支出不得超过6%～7%不等。巴西目前的PPP法律规定，如果在未来任一年度政府对所有PPP项目的支付金额预计超过政府收入的5%，就不会实施新的PPP项目。这些措施都对防范财政风险的发生产生了积极作用。另一方面，将财政承诺纳入预算监管之中，具体可以按PPP在项目的支出责任进行划分。对于经营性项目，应按照“使用者付费”的原则，政府更多承担监管责任，尽量不承担或少承担支出责任；对于准经营性项目，应按照合理的风险分担机制，政府承担部分支出责任，并严格纳入预算管理；对于非经营性项目，往往需要“政府付费”，对于这类项目更需要政府结合财力状况，本着预算硬约束的原则管控财政风险。此外，在全口径预算管理中建立PPP风险准备金，或建立PPP第三方风险担保基金都对于管理财政承诺，防范财政风险有一定的意义。

（二）确立合理、完善的风险分担机制管控财政风险

PPP模式下风险分担机制的不合理是引发财政风险的根本原因。因而合理、完善的风险分担机制的确立，对于管控财政风险具有重要意义。一方面，从“契约精神”的角度来看，政府需要着力改变在PPP模式中的自身定位，从公共产品的唯一提供者向PPP项目的合作者和监督者转变。同时，必须严格遵守“契约精神”，按照合同规定分担风险。同时，社会资本也应从合作者的角度出发，严格遵守“契约规定”，摒弃最终依靠政府财政兜底的不作为思想，积极承担应有责任。因而应根据政府和社会资本的能力和责任建立公平合理的风险分担机制，协调好公私利益边界，在合约中通过相关的制度设计明确风险分担的责任，并建立合理的后期协调机制，对事前不能预防的风险建立应对协商机制，确保项目运作的可持续性。另一方面，从“产权”的角度来看，国内大多数的做法是：经营性项目采取私有产权结构；非经营性项目采取公有产权结构；准经营性项目采取混合产权结构。但是需要注意的是PPP是典型的长期不完全契约，发生再谈判的几率很高，需要较大的事后交易成本，对风险分担机制要求较高，因而这种产权划分也不能圆满地解释PPP模式下风险分担的问题。笔者较为认同的是周小付（2013）提出的PPP模式下产权归属的界定方法，他提出了两步走的划分方法。第一步，根据风险化解效率进行风险的初步分配；第二步，根据风险的最终承担者进行项目所有权的归属分配。笔者认为，如果说第一步形成了基本合理的风险分担机制，那么第二步就彻底保障和激励了公私双方去遵从这种分担机制。同时这种划分方法也打破了资本决定所有权的逻辑，避免财政因担保而承担大量风险。

（三）积极推进各地PPP工作机构的成立和专业人才队伍的培养，为防范PPP模式下的财政风险提供管理保障和智力支持

当前，伴随新型城镇化建设和“一带一路”国际战略的开展，PPP模式被广泛推广，并在全国各地掀起了第三次高潮。为了避免各地不顾本地财力和实际情况盲目上项目，从而引发财政风险，当前应积极推进各地PPP工作机构的成立和专业人才队伍的培养，为防范PPP模式下的财政风险提供管理保障和智力支持。具体来看，各省级政府应由财政厅牵头，并联合相关部门成立PPP工作机构，专门负责PPP项目的制度建设、招投标管理、合同管理、项目监管、争议协调，并与预算部门、政府采购部门做好对接。同时，应对PPP工作机构及财政部门相关人员展开专题培训，重点学习PPP的运作模式和管理要点，并对国内外相关案例进行介绍分析，以树立防范财政风险的意识和加强防范财政风险的能力，从而为防范PPP模式下的财政风险提供管理保障和智力支持。

主要参考文献：

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