政府在向社会组织购买公共服务时的经济风险及防范机制研究

李子森

（华南理工大学 公共管理学院，广州510000）

政府在向社会组织购买公共服务时的经济风险及防范机制研究

李子森

（华南理工大学 公共管理学院，广州510000）

自李克强总理在2013年7月国务院常务会议上提出“向社会力量购买公共服务，来推进政府职能转变”要求以来，全国各地政府陆续展开了向社会组织购买公共服务实践探索。然而，从购买主体与公共服务内容来看，经济风险是贯穿始终的。比如需求方风险、供给方风险等。面对政府向社会组织购买公共服务的经济风险，应该从防范机制构建上，围绕风险准备、风险识别、风险分析、风险评价及风险处置等流程来建设完善的多元化监督评价机制，来提升社会组织向政府所提供的服务产品和质量水平。

政府；社会组织；公共服务；购买风险；防范机制

政府通过向社会组织购买服务，并遵循市场运行机制来支付相应的费用，以此来满足公众对优质基本公共服务的需求。从国际上来看，政府依靠社会组织（CSOs）承接政府出资的社会服务是一种普遍而日益通行的做法，很多工业化国家都通过这种方式来优化政府公共服务承接主体[1]。2013年9月26日，国务院下发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出“推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径”[2]。中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“政府向社会力量购买公共服务作为转变政府职能、创新政府治理方式和推进社会事业深化改革的重要内容”，尤其是在事务性管理服务中，通过引入竞争机制来加快事业单位分类改革进程，来健全政府购买服务制度。从国家陆续出台的购买公共服务的相关政策、条例和办法来看，拓宽政府向社会组织购买公共服务的深度、广度将成为总趋势。然而，转变政府职能，全面深化政府改革，在推进政府向社会组织购买公共服务实践中，还存在较大的经济风险。比如，社会组织所提供的公共服务质量有待提高；政府在向社会组织购买公共服务中还存在成本过高问题，特别是在购买合同、招投标、服务监督等方面还不完善。为此，本文着力从政府购买行为上，分别从需求方经济风险、供给方经济风险剖析中，来提出积极的风险防范机制和对策。

一、政府向社会组织购买公共服务的经济风险

（一）需求方经济风险

在政府向社会组织购买公共服务实践中，政府代表着需求方，社会组织代表供给方，两者之间的信息不对称是构成需求方风险的主要因素。

1.购买成本较高

通常情况下，政府在购买公共服务时，因信息不对称导致的合同签订及执行中的不对称，往往增加了购买成本。比如在合同签订前，政府在市场调研中，如果未能完全掌握承接社会组织的资质、能力，必然会影响后期的招投标管理；同样，在购买合同执行上，由于市场化影响，一些社会组织为降低成本、实现利益最大化，可能存在以次充好、降低服务质量的行为。英国的Libra项目就是典型案例。最初由上议院大法官部与ICL签约合作，但在后期执行上，ICL多次要求提升价格，而最终导致该项目被拆分为三部分，分别又与三家公司签约。在对该项目进行经济评估中发现，公共部门在该项目中所支付的费用远远超过了预期。

2.监管失灵

社会组织作为供给方，在提供公共服务过程中比政府更熟悉公共服务提供流程。而政府在获得更多公共服务信息时，需要支付额外的费用。通常情况下，政府会选择适当的控制力度和能支付的成本之间达成妥协，但在实际执行中，又难以对社会组织的公共服务进行有效监督。当然，也有一些政府签订的购买公共服务的合同本身缺乏对相关服务标准的细化和规范，常常使得公共服务目标过于模糊，缺乏量化，也制约了政府对社会组织实施有效的监管。特别是当前我国社会经济转型关键期，对于“转变政府职能”与“完成政治性任务”之间的矛盾，政府忽视监管行为，导致监管失灵的问题更为突出。

（二）供给方经济风险

1.社会组织自身服务功能的丧失

从我国对“社会组织”的概念界定来看，社会组织本身应该满足：一是不能以营利为目的；二是不同于政府组织和市场组织；三是具有特定的使命；四是不以追求剩余利润的分配为目标，而是强调对特定使命的完成[3]。政府通过社会组织来购买公共服务，有可能对社会组织带来巨大影响。一方面，“泛企业化”趋势的发展。通过招投标管理，社会组织成为提供公共服务的主体，这就使得其自身的价值理念发生转变，特别是为了迎合政府的需求，从资金来源多元化上来做大做强自身的经营性项目，逐渐转变为更像是在经营企业。另一方面“准政府化”。随着社会组织与政府之间的合作加深，政府有可能从购买者转变为直接参与者，导致购买行为的“内部化”。正如萨拉蒙提出的“社会组织处于失去与公众接触的危险境况，逐渐转变为官僚机构”[4]。

2.寻租行为

从市场经济范畴来探讨寻租行为，主要表现为“非生成性的追求经济利益，以及为维护既得利益和为对既得利益进行再分配的非生产性活动”。对于社会组织而言，“寻租行为”有可能带来更大的收益。而对于政府，社会组织的“寻租行为”有可能存在潜在风险，特别是对公共资源的浪费。比如，一些社会组织通过不正当手段来获取政府服务机会，而利用寻租方式来获得高额利益，最终带来服务质量下降，损害公共服务消费者。

3.垄断风险

从公共服务的性质来说，政府与社会组织之间是合作的，政府通过购买行为来支付费用，社会组织通过提供公共服务来满足社会需要。但对于社会组织而言，由于其所提供的服务为公共性质的，如助残、养老、济困等特定人群。社会组织在提供公共服务时，因缺乏行业竞争，从而带来垄断行为。另外，在公私合作中，政府的公共服务要么由一家社会组织提供，要么由多家提供，而由此带来的依赖合作惯性，可能使得政府不再依靠市场竞争来选择。比如在美国堪萨斯州老年医疗服务购买中，对于其中一家社会组织所提供的医疗服务，因与政府长期合作而存在较多降低服务标准的问题。

二、构建政府向社会组织购买公共服务的风险防范机制

从政府购买公共服务的需求方经济风险、供给方经济风险因素来看，可以借鉴国际风险委员会制定的IRGC风险管理机制来强化法律监督，优化购买机械评估，规避可能的风险。

（一）构建风险管理框架体系

1.风险因素的归类分析

政府在购买公共服务之前，需要就可能存在的风险环境进行评估，特别是在购买方、供给方以及公共服务提供过程中的各类风险因素，要从政府、社会组织内、外部环境评估中来归类，为风险识别做好准备。

2.风险识别

针对可能存在的风险，需要通过识别、判断、描述、排查等方式，来确定风险源和风险关键点，并对此进行风险分级管理，增强政府对可能风险的理解和识别。比如，在招投标环节、对公共服务提供环节、对社会组织执行合同环节等，借助于环境分析法、德尔菲法、事故树法等来识别风险。

3.风险分析

围绕政府购买公共服务的风险归类及识别定级，建立风险“可能性”、“影响程度”风险矩阵，如表1所示。

表1 政府购买公共服务中风险识别等级划分

4.风险评估

结合风险准备、识别及相关风险评价，来确定可能的风险水平及处置风险的优先次序。通常对于较小或可以接受的风险，暂时不做处理，但需要做好适时监控；对于不能接受的风险，要制定风险应急控制措施，来降低和减少风险危害。

5.风险处置

针对不同风险，通过制定相应的风险计划和措施来规避、抑制、转移风险。当然，对于一些无法阻挡的购买风险，还需要从最佳的处置方案优化、评估、选择中来合理规避或将风险降低到最低水平。

（二）完善政府对公共服务购买中风险管控的配套措施

1.加强完善政府购买公共服务相关法律法规体系

对从法律层面来制定的相应防控规制，特别是基于政府购买公共服务中的可能存在的风险，建议加强对现有《政府购买法》的条款适用范围进行修订，如对采购行为、社会组织的“服务行为”、采购主体、提供方的责任进行明确。另外，加强对《合同法》、《招标法》等法律进行完善，特别是对政府在购买公共服务的招投标流程、合同条款及约束机制上，强化细则的实施办法。

2.完善多元监督评估机制

由于社会组织在向政府提供公共服务过程中存在多种经济风险，政府需要从多元化监督评价机制建设上，实现动态的监管。比如，引入大众传媒、第三方评估机构、专家监督、以及社会公众等监管方，来就社会组织所履行的行为进行有效监督。对于第三方机构，可以是审计机构、会计师事务所，以及专业化评估机构，从公共服务质量、绩效测量和评估中来弥补政府、社会公众监督的不足；利用各类媒介机构，特别是网媒融合平台，来对社会组织所提供的公共服务进行公开；利用专家座谈会、研讨会等方式来就政府购买行为进行分析，并优化和改进购买方案，规避和降低风险。

3.加强完善购买行为绩效评估体系

从现有风险及问题表现来看，政府资金利用率低下、社会组织提供公共服务质量水平偏低，与现有绩效评估机制的缺失关系紧密。我们借鉴西方国家在公共服务购买中的成功经验，无不通过细化而严格的绩效评估体系来保障。如美国政府制定的资金投入公平性、产出效用最优化措施，以及分层次预先评估财政投入比例等。为此，在完善我国政府购买公共服务绩效评估体系时，一要对政府的购买效益进行评估，运用成本-收益法来衡量政府投入最少化；二要对社会组织的公共服务效果进行评估，利用满意度调查、认同度等指标来测度公共服务质量。

结语

从政府向社会组织购买公共服务机制建设来看，贯彻了“供给”与“生产”的分离原则，有效分解了政府的混合职能，优化了政府治理及社会治理效度。但从经济风险视角来看，无论是政府方还是社会组织方，都可能存在潜在风险。为此，应通过完善现有法律体系、制定多元监督机制、构建绩效评估体系等措施，来提升社会组织承接公共服务的能力，为社会公众提供满意的公共服务。

[1]胡薇.购买服务还是政府资助——政府向社会组织购买服务的实践含义[J].北京科技大学学报：社会科学版，2013，（4）：91-94.

[2]王玉明，王沛雯.政府向社会组织购买服务：问题与对策[J].广东行政学院学报，2014，（1）：10-15.

[3]夏建中，张菊枝.我国社会组织的现状与未来发展方向[J].湖南师范大学社会科学学报，2014，（1）：25-31.

[4]耿长娟.萨拉蒙对非营利组织理论的新发展及其启示[J].江南大学学报：人文社会科学版，2014，（4）：35-40.

[责任编辑 杜 娟]

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1673-291X（2017）20-0165-02

2017-03-15

李子森（1991-），男，从事公共管理与第三部门发展研究。