基于内部控制框架下高校财务风险机理分析及对策研究

孙守宇

摘 要：高等教育事业的迅猛发展，给高校带来了机遇，也带来了挑战，许多高校由于扩招需要投入大量资金进行基础设施建设，目前我国高校经费主要依靠财政投入为主，学费收入有限，拓宽市场筹资渠道力量匮乏，许多高校为了新校区建设，不得不大规模举债，负债运营促进了高校的发展，也带来了巨大的风险。同时，高校内部控制机制的弱化使得高校面临的内部控制风险逐渐突显，并呈现加剧态势。目前很多高校开始关注面临的财务风险，正确的识别、判断和分析风险，及时地防范已经存在的或潜在存在的风险，构建行之有效的防范财务风险预警机制，是目前我国高校十分迫切的话题。

文章根据2012年财政部颁布的行政事业单位内部控制规范文件，基于内部控制视角，以行政事业单位内部控制五要素为基础，从单位层面和业务层面对LYSF大学的财务风险问题进行分析研究，提出内部控制框架下的财务风险防范措施。

关键词：高校 财务风险 内部控制

中图分类号：F234

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）06-198-03

基于内部控制视角，根据内部控制的全面性、重要性、制衡性及适应性原则，以行政事业单位内部控制五要素为基础，设计了“高校财务风险防范与内部控制机制”调查问卷，问卷调查对象为高校财务人员、高校领导层和基层教师员工等，问卷从高校的内部环境方面、风险评估方面、控制活动方面、信息与沟通方面、内部监督五个方面设计问卷内容，基本涵盖了高校内部控制大部分内容，选项答案设为“好”“中”“差”依次递进，按照财务风险程度，根据选项答案“好”“中”“差”分别设置风险权数0、1、2，0为无风险，1为相对安全，2为财务风险水平较高。问卷调查方式以LYSF高校OA系统为平台，调查对象校级领导决策层、中层领导干部、基层员工分别以1：8：1比例进行问卷发放，共发放240份调查问卷，收回有效问卷218份，回收的有效调查问卷基本情况分以下五部分进行列示。

一、内部控制框架

1.内部环境方面。本调查问卷针对河南省普通高等院校内部控制环境方面的问题，从单位领导层对《行政事业单位内部控制规范》的了解程度、财务工作者对新颁布的财务制度的学习情况、本校经济决策机构的建设情况和财务人员权责分工情况、是否建立健全可持续发展的人力资源政策分别设置选项，

选项答案中“差”即为财务风险水平较高，对内部环境方面处于较高风险水平的答案为“差”的几项内容进一步统计分析。

经统计可以看出，内部控制环境中较为薄弱的是单位領导层对内部控制制度的了解程度，单位领导对内控制度学习、宣传、应用方面存在较高风险。领导层注重的是人才培养、学科建设以及学校的战略转型发展，对于高校财经政策和财务知识的培训和了解欠缺，财务部门对于财政部财政厅以及主管部门教育厅下发的财政文件精神没有及时地在校级领导层中进行宣传和培训，领导层对单位的内控环境的营造起主导作用，而领导层对内控制度了解过少或者欠缺会使LYSF大学面临一定的风险。

2.风险评估方面。在风险评估方面，本调查问卷从教职工对本校的财务目标明确程度、风险评估工作的实施情况、重大财务风险应对机制建设情况、财务风险预警系统建立情况等设置选项。

经统计可以看出，重大财务风险应对机制建设情况和建立财务风险预警系统是内部控制的薄弱环节，存在较高风险。风险评估工作的实施情况有待进一步加强，相关人员的风险意识淡薄，部分人员认为学校对财务风险预警不够重视。LYSF大学与当地政府签订新老校区整体置换协议，置换资金放入政府和学校共管账户用于新校区建设，置换资金来源于某企业集团与政府签订协议购买老校区土地款，老校区由邵逸夫基金会捐资建设的逸夫楼面临拆迁，LYSF大学受到社会的批评，一度出现共管账户建设资金不足、民工围堵行政办公楼、工程停建、老校区全部拆迁新校区尚未完工而影响正常教学秩序的严峻危机局面，校领导与政府相关部门和市领导多次协调才度过危机，说明LYSF大学的风险评估和风险预警系统相对薄弱，对风险评估不足。

3.控制活动方面。根据行政事业单位内部控制规范，高校的控制活动主要指对单位层面和业务层面的控制，本调查问卷从不相容职务、授权审批、预算及绩效考评、资金资产和会计系统控制等方面分别设置选项。

经统计可以看出，预算编制和绩效考评是内部控制活动中的薄弱环节，存在较高风险，预算的刚性约束不够，预算调整缺乏严格控制，预算的绩效评价有待加强；LYSF大学在预算编制时安排有学校预备费和各主管校领导预备费，学院预备费用于每年发生的临时的、不可预测的科研、教学、会议、比赛、购置等，各主管校领导预备费用于分管的二级单位的当年不可预测的事项，预备费的调整和使用往往是校领导层面的，调整缺乏相应流程，也缺乏严格的控制。由统计图还可以看出，专项资金属于项目申请，拨付资金滞后，为了防止专项资金由于跨年度而被财政收走，会存在年底突击支付专项资金，专项资金在专款专用不得挪用的要求下也存在违规使用情况，风险较大。

4.信息与沟通方面。信息沟通方面本调查问卷从信息沟通渠道是否畅通、财务信息披露情况、反舞弊机制的建立、投诉制度的完善、一支笔信息公开情况等方面分别设置选项。

经统计可以看出，较多人员认为学校的反舞弊机制和投诉制度建设情况较为薄弱，存在较高的风险。LYSF大学成立新校区建设指挥部时，指挥部长掷地有声地承诺“大楼盖好，干部不倒”，但截至LYSF大学三期工程开工之际，由于外部审计部门审计建设承包单位时发现LYSF大学审计处长、基建处长均因新校区建设工程受贿，后移送检查机关，LYSF大学自身未能发现舞弊行为，说明反舞弊机制建设非常薄弱。同时，由统计图还可以看出，一支笔签字人在本部门内部公开财务信息情况有待改进，缺乏对一支笔签字人应有的监督机制。由于LYSF大学实行“一支笔”经费审批办法，各级“一支笔”经费审批人在相应额度权限内实行一支笔审签，出现部分教学院系的“一支笔”审签领导随意列支本部门包干工作经费，甚至出现个人业务占用部门经费现象，部门内部经费列支不公开不沟通不传达，教职工意见较大。

5.内部监督方面。对于内部控制的监督层面，本调查问卷从内部监督评价机制的建立情况、内部控制部门开展内部监督情况和是否具有独立性、监督资料的妥善处理情况等方面分别设置选项。

经统计可以看出，大部分人员认为内部监督部门具有较强的独立性，但学校内部控制部门开展内部监督情况存在相对较高的风险，内部监督评价机制的建立情况也比较薄弱。LYSF 大学内部审计部门人员共四人：一人负责财务审计和经济责任审计，一人负责基建工程审计，一人负责招投标项目审计，人员严重不足，内外部监督的弱化使得监督工作不到位，存在薄弱环节。

二、问卷统计情况分析

基于内部控制的视角对财务风险问卷调查现状可知，LYSF大学内部控制五要素方面存在着不同程度的财务风险。

1.内部控制环境较为薄弱。LYSF大学控制环境层面中领导层对行政事业单位内部控制规范的了解程度为其薄弱环节，虽然其他考察方面面临风险较低，但是仍存在一定不足之处，高等学校内部控制环境较薄弱。主要表现在：一是高校领导层对制度了解不足，在对财务人员进行新制度新政策培训时也应加大对业务技能和职业道德培训频率；二是存在未设立预算管理委员会和财经领导小组等经济决策机构情况，即便设立，相关机构发挥的效果不甚理想；三是相关人力资源政策没有达到预期理想的作用。

2.财务风险预警体系不完善。根据调查问卷总体统计情况，风险评估方面风险预警和风险应对机制较为薄弱。一方面，学校并没有设立专门的风险评估部口，缺乏规范的风险评估程序，学校在对财务风险进行评估时，没有明确的固定的风险评估周期，完全是领导层决定何时进行评估；另一方面，没有构建完善的财务风险预警系统，没有选择相应的财务指标评价学校面临的风险。总之，LYSF大学的财务控制在财务风险评估层面，无论是在风险评估部门设置、制定风险应对措施和实施，还是在制定与实施重大风险应急处理机制方面都存在较高的风险。

3.控制活动执行较弱。根据本研究调查问卷回收结果，在以下几方面可以看出控制活动执行较弱。首先，LYSF大学设置专门预算编制部门，按照“两上两下”的方式编制预算，是由全体员工共同参与的全面预算管理工作，但LYSF大学领导并未认识到预算是整个学校经济运行的指挥棒，认为预算管理工作只是其财务部门的责任；其次，资产清查的责任意识淡薄，对资产管理工作重视程度不够，缺乏清晰的认识，资产清查制度有待进一步完善；最后，高等学校财务控制活动层面的其他考察方面，例如会计处理程序规范情况、专项资金使用情况、以及授权审批情况均存在一定缺陷，应引起领导的高度重视。

4.信息披露与传递渠道缺乏。根据调查问卷的统计结果，LYSF大学信息与传递层面都存在相对较大风险。首先，LYSF大学财务信息披露制度尚不健全，较少对外披露详细的财务信息，而完善落实财务信息披露制度是《高等学校财务制度》中明文规定的；其次，LYSF大学信息传递渠道缺乏，基层员工与领导沟通不畅，领导不能及时了解基层民声，以便及时应对防范风险；最后，LYSF大学的校长投诉机制尚不健全，“反错弊”小组能够真正发挥其作用较少，举报人保护制度也有待进一步完善。

5.内部监督机制尚不健全。根据调查问卷的统计结果，监督这一层面相对处于安全水平。但关于监督方面仍然存在一定的问题。首先，LYSF大学独立性受到影响较小，但是监督部门真正开展内部监督的频次较少，部口之间也无法相互牵制；其次，LYSF大学没有建立内部控制自我评价制度，对本校内部控制设计和运行的有效性没有进行自我评价。

6.岗位设置不够合理。由于行政事业单位编制有限，LYSF大学也不例外，自升本以来LYSF大学的人员编制十余年未有增加，因此工作岗位安排不尽合理，存在关键岗位不轮岗不专项审计、采购兼保管、出纳兼复核等现象，出现管理漏洞。

三、基于内部控制框架下的LYSF大学财务风险防范策略

从内部控制的角度对高校财务风险展开研究，以行政事业单位内部控制五要素为基础，从单位层面和业务层面进行分析，提出LYSF大学的财务风险防范策略。

（一）内部控制环境方面——改进高等学校内部控制环境建设

高等学校的内部控制环境是影响内部控制其他要素的基础，包括教职员工的道德观和诚实性、胜任能力、审计委员会、组织架构、管理理念及相关人为资源的政策等。基于调查问卷的分析结果，笔者从以下几个方面提出一些高等学校财务控制环境层面的防范措施：一方面，高等学校应设立预算管理委员会、财经工作领导小组等经济决策机构，保证良好有序的进行预算编制等工作，降低財务风险的防范成本；另一方面，提高高等学校相关财务人员的业务素质及专业能力，提高其财务人员的整体素质，应当有目标、有方向的对财务人员进行更专业的培训；最后，高等学校应完善相关人力资源政策，例如与员工的聘用、奖励、培训、评价、提拔和处罚等方面制度的完善，营造良好的财务控制环境，并保证其能够得到有效的执行，以促进自身健康长远发展。

（二）风险评估方面——建立健全LYSF大学风险评估机制

一方面，提高风险意识，加强对相关人员的培训，LYSF大学应该设立专门的风险评估部门，建立规范的风险评估程序，学校在对财务风险进行评估时，要明确固定的风险评估周期；另一方面，LYSF大学应该设置专门的风险评估工作机构，按照风险评估程序的要求，定期对LYSF大学面临的财务风险进行严格评估，出具风险评估报告，提交单位决策层；此外，构建完善的财务风险预警系统，选择相应的财务指标评价学校面临的风险，应建立“重大风险应急处理机制”，并根据外部政策环境的变化和学校自身的发展状况及时地进行修订和完善。总之，LYSF大学的财务控制在风险评估层面，无论是在风险评估部门设置、制定风险应对措施和实施，还是在制定与实施重大风险应急处理机制方面都应当建立健全完善的工作机制。

（三）控制活动方面——强化业务层面的控制

根据本研究调查问卷回收结果可以看出控制活动执行较弱，因此LYSF大学应该强化对财务活动的事中控制，降低风险的防范成本。控制活动内容主要分以下六个方面：

1.预算业务控制。健全LYSF大学预算管理体制，设置预算管理决策机构、工作机构和执行单位。第一，预算编制环节，按照“两上两下”的方式编制预算，学校各二级学院、职能部门应当与财务部门进行充分沟通，人事、财务、采购、国有资产管理、后勤管理等职能部门预算编制任务进行及时沟通，财务部门应当做好预算编制工作的相关培训，根據本单位的基本需求，结合当年及以后年度事业发展的需要，综合编制预算，推行全体教职工共同参与的全面预算管理工作，提高预算编制质量，由学校组成专家组论证预算的真实性及可行性。第二，预算执行环节，要落实预算执行责任制，财务部门应当加强与各职能部门、教学单位的沟通，确保预算目标的实现和预算的刚性执行，避免出现随意调整预算的情况，保持预算的严肃性和稳定性。对于预算剩余，及时分析是预测失准还是客观原因，厉行节约，不能单纯为了完成预算任务而“突击花钱”。第三，在预算考核环节，LYSF大学应当建立严格的考核制度，学校预算管理决策机构定期组织对各教学单位和职能部门的预算考核，考核坚持公开、公平、公正的原则，做到有奖有惩、奖惩分明。

2.收支业务控制。LYSF大学财务部门对单位的各项收支进行归口管理和核算，收入主要是学费、住宿费、场地租赁费、房租等方面，学校的各项收入应按照法定项目和标准征收，二级院系的创收项目（如第二学位收入、培训费等）或横向科研收入项目由财务部门统一办理收入业务，严禁账外账和小金库现象，严格收支两条线规定，避免贪污舞弊的风险；支出的申请应当符合预算管理的要求，大额资金支出经集体研究决定，加强支出的支出审批和核算控制，支出应当符合公务卡管理和国库集中支付管理规定；财务部门定期对学校的收支进行监控，分析收入和支出业务风险，避免学校利益受损；学校应当严控债务规模，大额举债要进行充分论证实行集体决策，建立健全债务管理制度，指定专门部门管理债务工作，定期核对债务余额，防范和控制债务风险。

3.政府采购业务控制。合理编制采购预算，计划安排应当合理，在政府采购中建立国有资产管理处、招投标处、财务处、审计处、纪检监察处等部门的协调制约机制，强化政府采购的内部审核，严格履行变更采购方式和采购进口商品的审批手续；对采购项目加强验收管理，依据不相容职务未分离原则，国有资产管理处和资产使用部门相关人员对购进商品的规格、型号、性能、质量等进行验收，严格审核并划分清楚责任，出具验收报告；学校指定牵头部门和相关部门，做好质疑投诉答复的管理工作。

4.资产控制。建立健全资产内部管理制度。货币资金方面要加强对出纳人员的管理，考核其职业道德水平和业务素养，坚持不相容岗位分离。由于高校行政部门人员不足，财务部门资金管理人员长期不轮岗的应安排专项审计，防范舞弊风险；对于实物和无形资产应明确归口管理部门，建立资产台账，财务部门、资产管理部门、资产使用部门定期盘点资产，对资产的出租出借、毁损报废严格相应的工作流程，加强审核和审批工作，避免资产流失浪费；对外投资方面应该充分论证可行性，避免投资不当或过于激进，明确管理职责，加强投资的后评估制度，防范投资亏损或者投资被侵吞。

5.建设项目控制。LYSF大学实行新老校区置换，新校区建设投资概算三十亿元，在新校区建设过程中可能在立项方面、招标方面、项目变更方面、项目的价款结算方面、以及竣工验收方面存在相应风险。建设项目应当集体研究决定，招标方面严格执行国家有关规定，招标应当公平公正合法合规；加强对建设项目价款支付环节的审核，实行建设资金专款专用；工程变更应当履行严格的审批手续，不得随意突破批准的投资概算；对于竣工的项目及时办理竣工决算，建设项目相关资料和档案专人妥善保管。

6.合同控制。高校面临的经济业务事项日益多元化，LYSF大学聘请有专业法律顾问，签订经济活动涉及影响大、法律关系复杂的合同，要组织技术人员、法律人员、财会人员参与谈判，防范单位经济利益受损，教学部门和其它职能未经授权不得对外订立合同；对已经签订的合同的履行实施情况进行有效监控，严格履行合同条款，对于不能及时履行合同条款的应当采取相应解决措施，涉密合同内容应做好保密工作；妥善处理合同纠纷，避免单位形象受损。

（四）信息与沟通方面——建立LYSF大学畅通的信息沟通机制

首先，建立健全LYSF大学财务信息披露制度，根据信息内部公开的要求，适度对外披露财务信息；其次，建立畅通的信息传递渠道，建立平等双向的上下级沟通制度，基层员工与领导沟通畅通，领导才能及时了解基层民声，及时采取措施防范风险；另外，健全校长投诉机制，设立校长举报箱、电子邮件信箱、举报电话号码，并建立举报人保护制度，成立“反舞弊”小组，确保有专人专线处理举报投诉，及时分析舞弊风险，定期召开相关情况通报会，真正发挥“反舞弊”小组作用；最后，定期召开财务工作会议，不断完善财务工作汇报制度。

（五）内部监督方面——建立内部与外部相结合的审计监督机制

一方面，LYSF大学应该建立内部控制自我评价制度，对本校内部控制设计和运行的有效性进行自我评价，通过建立相关考核制度，对单位内部的经济活动进行客观公正地评价；另一方面，加强内部审计工作就要定期或不定期地监督检查内部控制情况，对于风险较大的经济活动实行专项审计和加大审计频次，并对内部控制存在的问题及时向相关部门反馈；此外，审计关口应该前移，改变原来的仅针对财务工作的审计，建立事前、事中、事后多元化的审计责任机制，审计事务的广泛性使得审计工作应当涵盖内部控制和防范风险等方面；最后，应该创新内部审计监督机制，成立专门的审计工作委员会，定期召开审计工作会议，充分发挥审计较高层次的监督功能，随着经济的发展，高校内部审计业务外部化成为内部审计工作发展的一个新趋势，外部审计与内部审计结合，真正落实监督机制。

参考文献：

[1] 曹娟娟.大学制度改革视角下高校财务风险控制研究，南京师范大学硕士论文，2011

[2] 陈奇.高校财务内部控制制度研究[D].云南大学硕士论文，2015

[3] 财政部，教育部.高等学校财务制度（财教[2012]488号），2012

[4] 沈莹.基于内部控制的高校财务风险评价体系研究[J].西安财经学院学报，2012（11）

[5] 财政部《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》财会〔2012〕21号

[6] 蔡玲玲.基于问责机制的高校内部控制建设[D].山东大学硕士论文，2014

[7] 王可帅.我国高校债务成因及其风险化解的研究[D].集美大学硕士论文，2014

[8] 王宇擎.内部控制视角下高等学校财务风险及其防范研究[D].东北财经大学硕士论文，2015

[9] 宋雯.地方高校财务风险管理问题及对策研究[D].湖南农业大学硕士论文，2014

[10] 秦琳.LNSF大学财务风险治理问题研究[D].辽宁大学硕士论文，2014

[11] 财政部.财会【2016】11号.关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知

（作者单位：洛阳师范学院商学院 河南洛阳 471934）

（责编：吕尚）